中国政府机构改革已进入尾声。据透露，5年中已裁减百万官员，而明年，事业单位改革将全面启动

　　本刊记者/孙亚菲

　　深秋北京最热门的新闻,莫过于中国共产党第十六次全国代表大会的召开。这个世界人口最多国家执政党21世纪的首次盛会，吸引了全世界的眼光。

　　另一则来自中央机构编制委员会的消息同样引人注目：本届政府机构改革行将结束，115万名行政编制在五年中陆续被精简。

　　在十六大召开之际透露这一信息，无疑显示出中国共产党和中国政府，都在不断寻找适应现代化道路的新体制。

　　人员精简：力度巨大

　　“本届政府的改革是成功的。”去年两会期间，朱钅容基总理曾面对数千名中外记者，如是评价。

　　这个结论在北京、上海、广州的700名市民中得到了响应。80%的被访者给予积极评价：政府机构改革“基本成功”或“完全成功”。

　　专家们对此也观点一致：改革开放后总计进行的四次改革中，本届政府在精简机构、调整人员上力度最大，决心最强。

　　据了解，1998年机构改革前，中国各级政府行政编制高达518万人。而五年来，115万行政编制被削减，减幅在20%以上。

　　政府机构也在进行大规模的“瘦身运动”，那些经济管理部门首当其冲退出历史舞台，庞大的官僚体系逐步“消肿”。

　　中央机构编制委员会一位不愿意透露姓名的副司长向中国《新闻周刊》介绍说，中央在本次机构改革上花了大力气，尤其是在人员分流方面，为达到既定目标，又符合政治稳定要求，想了不少办法。

　　按照统一规划，中央在实施人员精简方面分为三个步骤：一是1998年新一届政府上任后不久，即对中央国家机关实施大刀阔斧的改革，由3.3万人减少到1.6万人，减幅近一半；第二步始于2000年上半年，省级机关人员分流正式进行，到2001年初结束时，7.4万编制被精简，减员48.2%。

　　“从去年开始的市县乡一级机构改革，精简20%的行政编制指标工作基本结束，但人员分流还没完全到位，一些地方后续工作没能即时跟进，可能收尾工作要延续到下一届政府。”他说。

　　那么，百万被精简的人员去向何方，便成为大家关注的焦点。据该副司长透露，除正常退休的人员外，大体有两个分流渠道。改制为其一，即把原来一些产业职能部门转为事业单位；其二，通过一些优惠政策，譬如涨工资、一次性补贴、带薪学习等方式，让一些人员提前离岗离职，把行政编制空出来。“这种情况主要在市县乡一级，占了整个精简人员的绝大部分。”

　　问题由此出现：改成事业编制的部分，依旧吃“财政饭”；享受优惠政策的那些人，虽不再占编制，但财政依然按在职人员待遇支付工资和津贴直至退休，国家财政支出并没因此减少。而一些提前退休或者带薪学习的，耗费更是巨大。据有关方面透露，中西部机构改革启动时，国家就一次性拨给100亿补贴用于人员分流。那么，如此大规模人员精简带来的巨额成本，是否“物有所值”？

　　“国家之所以采取一些类似‘赎买’的优惠政策，是从稳定平衡的角度出发，充分考虑到了改革的难度。”人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授认为，短期来看，财政支出可能没有减少，但长远地看，经过一至三年的“自然消化”期后，成本肯定会降低。

　　“就改革本身而言，财政只是其中一个考量指标。更重要的是，要从整个政府发展全局来看。如果通过精简机构人员，政府效率提高了，官员责任意识增强了，公务员结构优化了，那么，这对社会发展来说意义更为重大。”毛说。

　　中央机关编制委员会那位副司长肯定地表示，这次机构改革不是简单的裁员，而是把人员分流与干部人事制度改革结合起来，采取了竞争上岗、优胜劣汰的方式，干部年轻化、知识化的原则得以进一步贯彻，公务员队伍整体素质得到提高。

　　职能转变：尚没到位

　　然而，改革中总有一些不和谐音出现。

　　最突出的一点，莫过于一种被戏称为“裁员后遗症”现象的蔓延：自中央部委到省级一些单位，机构改革结束后，人手不够，不得不从下属单位借人帮助工作。中央某部委一个业务处室，共7名工作人员，其中3人为基层借调。

　　局面尴尬，且与初衷背道而驰。

　　“这说明我们政府的很多职能还没有厘清、理顺。”清华大学公共管理学院副院长薛澜教授认为，1998年机构改革的出发点是好的，但准备不充分，前期研究相对不足，没有研究清楚哪些职能是需要改掉的，而按当时特定的情况采取了“一刀切”的方式。同时，后续的配套工作也做得不够，造成了改革的不彻底性。

　　对此，中央机构编制委员会那位副司长并不讳言。但他认为，这并不说明机构改革矫枉过正。

　　“事实上，从总体来说，目前公务员人数不是少了，而是多了。之所以出现这种情况，原因一个：政府职能没有转变到位。政府仍在‘越位’，管了许多不该管、管不了也管不好的事。”

　　他说，1998年的改革是一个职能转变与机构精简同时进行的改革，但事实上，人员很快减下来了，职能转变却没能及时跟上，造成了一定程度的滞后，因而引发一系列问题。

　　那么，五年改革，究竟哪些职能得到了转变，哪些还需要进一步厘清呢？

　　“1998年机构改革为市场经济建立了一个适当的职能框架，成就非常大。”北京大学政府管理学院杨凤春副教授告诉中国《新闻周刊》，1998年机构改革时撤并九大行业部委，突出国家经贸委宏观调控职能，弱化国家计委作用，都表明政府正逐渐从经济领域往外退，职能发生了很大转变。然而，在一些非经济领域，政府部门的职责仍没分清，仍然管得过多过细。

　　政府管理模式没有发生根本性变化也是一方面原因。“还按老一套模式在运行，埋首于事务性工作，手续审批、文山会海的状况没变，而人却少了一半，自然适应不过来。”中央编委那位副司长指出，减少行政审批项目，推行先进的政务手段，是解决这种尴尬局面的有效途径。

　　事业单位：改革对象

　　转变职能这个老生常谈的问题，也成为十六大的热门议题。代表们一致认为：转变政府职能，提高政府绩效，是未来机构改革必需突破的瓶颈。

　　北京大学杨凤春副教授说：“政府职能实际上是个功能问题，它由需求决定。而需求，则是由国家和社会的关系决定的。为什么国家要过度干预社会？是因为国家要进行政治控制。所以，如果国家过度挤压社会的关系不变，政府职能转变就不会有根本性突破。”

　　尽管入世之后中央和地方各级政府开展了大规模的行政审批项目清理“运动”，仅国务院65个部门就清理出4159项，拟取消767项，但据专家估算，至少还有超过7000项审批项目可以清理。

　　人民大学毛寿龙教授表示，审批项目种类繁多，情况混乱，反映了政府权力过大，对社会生活干预过多的状况。

　　“更彻底的做法是：再度大规模精简行政机构。目前，中央还有近30个国家部委，从长远看，其实只要10至20个就足够了，一些垄断行业主管部门，就没必要再存在。”毛寿龙说，砍掉那些带有计划经济色彩的行政机构和部门，不仅顺理成章地达到缩编减员目的，节省“运动式”人员分流产生的巨大成本，同时也为理顺政府职能奠下基础。

　　毛教授还提到，今后，政府改革下一步的重大问题是事业单位机构改革。事实上，在北京和深圳，改革试点已进行相当长时间。到明年，就将在全国范围内启动。

　　他说：“事业单位也是政府公共管理的一个重要部分，以前很大程度上成为政府机构改革的缓冲器，譬如一些行政编制转为事业编制等情况，客观上给事业单位的机构改革带来难度。”

　　据悉，目前中国有130万个事业单位和机构，在编人员2800万人，是国家财政开支最主要的部分。

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