梓峰

　　改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革，特别是国有企业改革的重大任务和关键环节。党的十六大报告，对此提出了新思路、新举措。

　　为什么要改革国有资产管理体制

　　改革国有资产管理体制，从理论上讲是为了改变公有制的实现形式。党的十五大报告指出，公有制的实现形式可以而且应当多样化。公有制是就所有制的性质而言的，公有制的实现形式则是指公有制的财产的具体组织与经营方针，也就是指一定所有制内部权利结构的组合方式，即所有权、占有权、支配权、使用权统一于一体，还是互相分离。例如，个体经济就是所有制各种权利统一于个体所有者本身。资本主义发展的初期阶段，资本家既是财产的所有者，又是财产的支配、使用者。在社会主义计划经济体制下，国家是全民生产资料的所有者代表，又是经营者，所有权与经营权统一于国家一身。随着生产社会化的发展，经过了几百年的时间，在资本主义制度下，出现了规范的股份有限公司，这是所有权与经营权两权分离的形式。实践证明，这种企业财产的组织形式，适应社会化生产的一般要求，资本主义私有制可以用，社会主义公有制也可以用。在我国要改革公有制的实现形式，实行所有权与经营权分离，就是从深层次上解决公有制与市场经济结合的问题。也就是既坚持公有制的性质不变，又能构造出产权边界清晰的市场主体，改革公有制的实现形式。从宏观上看，要求改革在计划经济体制下形成的大一统的国有资产管理体制———即政府既是社会经济的管理者，又是生产资料的所有者，企业是政府机构的附属物，没有自主权的体制。改革国有资产管理体制的目的在于，使政府只承担社会经济管理职能，单独成立国有资产管理机构。这就是通常说的政资分开，进而实现政企分开。从微观上看，则形成多元投入的产权清晰的市场主体，做到自主经营、自负盈亏，具有自我发展的能力，以符合市场经济发展的内在要求。

　　国有资产管理体制改革的新思路

　　经过10多年的改革，虽然已建立了国有资产管理机构，但其职能还停留在记账、统计资产，进行理论研究的阶段，没有履行出资人的责任。国有大型企业也有近70%进行了公司制改革，其中1200多家已上市，但产权不到位和越位现象相当普遍，并没有改变政府对企业界多头管理、无人负责的现象；同时，又使管人、管事、管资产相互脱节。另一方面，企业内部法人治理结构也不健全。从中央和地方的关系看，还延续着50多年来实行的“国家统一所有，地方分级管理”的模式。上述问题的存在，严重阻碍了国有企业的改革向深层次推进和政府职能的转变。党的十六大根据我国经济体制改革进程的要求，对国有企业改革提出了新的思路，那就是，“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。”其要点是：

　　第一，国家所有是前提。依据我国现行法律规定，国有资产属于全民，归国家统一所有。国务院代表国家统一行使国有资产所有权。国家统一所有主要表现在：一是国家统一制定法律法规，包括国家必须控制的资产范围、确定国有资产转让的规则程序，防止国有资产流失；规定国有股转让收入使用方向以及国有资本预算格式和程序等。二是必要时依法调配资源，依法调整出资关系，即拥有最终所有权。

　　第二，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人的责任。这是从体制改革上落实国有资产管理权责的有突破性的重要举措。我国的国有资产数量多、规模大，形成情况复杂，有的是国家投入，有的是地方投资，还有的是全部靠贷款形成的。1994年财政分税制改革后，企业的国有资产，主要是从本级财政预算中投入资金形成的，一级财政收入，一级国有资产管理，对所投国有资产拥有实际的使用、收益和处置权。上述情况说明，中央政府作为惟一的出资人，难以对庞大的国有资产进行有效的管理。由中央和地方分别代表国家履行出资人的责任是面对现实的科学决策。

　　第三，中央政府和地方政府分别设立国有资产管理机构。这个机构履行出资者的职责，享受所有者的权益。这样做有助于把原政府各部门多头管理国有资产的职能，进行规并和整合，使政府的经济管理职能和国有资产的管理职能分开，使出资人的权利、权益、义务和责任相统一，实现管资产、管人、管事相结合。另外，关于国有资产的经营体制和方式的改革，还有待于我们在实践中继续探索。

　　这里需要说明的是，国有资产管理机构以什么方式履行对下一级所有者的权能，是“国家所有，分级行使产权”新体制改革能否有效发挥作用的关键问题。原则上说，新机构对下属企业的管理，应该按照《公司法》赋予出资人的权利进行。也就是说，按照股权比例，向下属机构派出董事、监理，以及在控股的情况下，向董事会推荐总经理候选人。下属企业任何重大项目的决策权，都属于董事会，而不属于上一层的国有资产管理机构。由此可见，新的国有资产管理机构使管资产、管人、管事结合起来，其核心权利是管人，这是行使出资人权利的主要途径。否则，把企业营运中大小事情都管起来，就会把企业“管死”，违背改革的初衷。受传统计划经济体制的影响或惯性作用，新建的国有资产管理机构，还可能对企业进行不适当的行政干预，这是应当引起充分注意并尽可能地予以避免的。

　　关于国有资产管理体制改革的几个重要提法

　　□1984年10月党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》中指出：“过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈。根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的。”

　　□1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。”

　　□1999年党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中进一步规定：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。”

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