朱榕基在九届人大二次会议所作政府工作报告(全文)
新华社北京3月17日电 政府工作报告
——1999年3月5日在第九届全国人民代表大会第二次
会议上国务院总理朱榕基作政府工作报告:
各位代表：
现在，我代表国务院，向大会作政府工作报告，请予
审议，并请全国政协各位委员提出意见。
一、1998年工作回顾和1999年工作的总体要求
过去一年，面对复杂严峻的国内外经济环境，全国各
族人民团结奋斗，克服重重困难，取得了改革开放和社会
主义现代化建设的巨大成就。年初确定的改革和发展的各
项目标基本实现。
国民经济保持较快增长。国内生产总值比上年增长7.
8％，虽然略低于8％的预定目标，但这是在抵御亚洲金融
危机的冲击和战胜国内特大洪涝灾害的情况下取得的，来
之不易。为了应对亚洲金融危机的影响，我们年初就采取
了增加投资、扩大内需的对策。但是亚洲金融危机发展的
广度、深度和对我国的影响程度，比预料的更为严重。由
于外贸出口增长速度大幅度回落和国内需求对经济拉动的
力度不够，上半年经济增长速度出现减缓趋势。针对这种
情况，中央果断决定实施积极的财政政策，经全国人大常
委会批准调整预算后，国务院增发1000亿元财政债券，重
点用于增加基础设施建设投资。下半年国有单位固定资产
投资增长显著加快，全年增长19.5％，全社会固定资产投
资增长14.1％。投资的较大幅度增加，对拉动经济增长发
挥了明显作用。
去年长江、嫩江和松花江流域发生历史罕见的洪涝灾
害，直接经济损失2000多亿元，许多工矿企业停产，长江
部分航段中断航运1个多月， 对生产建设和内外贸易造成
很大影响。在党和政府的坚强领导下，广大军民团结奋战，
特别是人民军队发挥了不可替代的关键作用，取得了抗洪
斗争的伟大胜利，把灾害损失减到了最低限度。灾后恢复
生产和重建家园的工作进展顺利。大灾之年，农业仍然获
得了好收成。抗洪抢险斗争中焕发出来的伟大抗洪精神，
成为推进我们事业发展的强大动力。
在周边许多国家货币大幅度贬值的情况下，我们权衡
利弊，坚持人民币不贬值。同时，实行鼓励出口和吸引外
资等多种政策，深入开展严厉打击走私和骗汇、逃汇、套
汇的斗争，避免了对外贸易和利用外资出现大的波动，外
汇储备有所增加。实践证明，保持人民币不贬值是完全正
确的，这不仅有利于我国经济的稳定和发展，也对亚洲乃
至世界金融和经济的稳定作出了积极贡献。
在经济发展的同时，改革继续推进。国有企业改革进
一步深化。纺织、煤炭、石油和石化、冶金等行业以及国
防工业的调整和改组，取得新的进展。国务院向部分国有
重点企业派出稽察特派员的试点工作，取得初步成效。国
有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作普遍加强，大
多数下岗职工进入了再就业服务中心，并且领到了基本生
活费，全年共有600多万下岗职工实现了再就业。 企业离
退休人员的养老金基本做到了按时足额发放。粮食流通体
制改革稳步推进，国有粮食收储企业基本停止了新的亏损。
金融体制改革和防范金融风险等工作迈出重要步伐。国务
院机构改革进展顺利，实现了预定目标。国务院组成
部门从40个减少到29个，部门内设机构精简1/4， 移交给
企业、社会中介机构和地方的职能200多项， 人员编制总
数减少一半，机关建设和工作作风出现了新的气象。中央
关于军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动，中央
党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩的决策得
到落实。中国人民解放军的建设和改革取得新成绩，裁军
50万人的工作进展顺利。城镇住房制度改革、城镇职工医
疗保险制度改革的方案正在实施。大多数城市建立了居民
最低生活保障制度。各项改革的推进，对建立社会主义市
场经济体制、促进经济和社会发展，发挥了积极作用。
科技教育和各项社会事业继续发展。国务院成立了国
家科技教育领导小组，加强对科技教育工作的指导，中央
财政较多地增加了对科教的投入。科技创新体系的建设取
得新进展，关键性技术的攻关研究取得一批新成果，多项
国家重大科学工程开始建设实施，基础研究得到加强。各
级各类教育进一步发展。高等教育体制改革和结构调整的
步伐加快。全国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年
文盲的工作达到了年度目标，中等职业教育有了进一步发
展。治理和保护环境工作的力度加大。重点地区生态工程
建设和长江、黄河上游天然林保护工程全面展开。治理淮
河、太湖污染初见成效。社会主义精神文明建设和民主法
制建设得到加强。文学艺术、新闻出版、广播影视、社会
科学、计划生育、卫生、体育等各项社会事业，取得新的
成绩。各级政府依法行政的水平有所提高。农村基层民主
建设加强。社会治安综合治理收到积极成效，维护了社会
稳定。廉政建设和反腐败斗争取得新进展。
城乡人民生活水平继续提高。农村居民人均纯收入，
考虑价格下降因素，比上年实际增长4.3％， 城镇居民人
均可支配收入实际增长5.8％。市场商品供应充足。 经济
适用住房的建设和销售有较大幅度增长。城市基础设施、
环保设施建设加强。城乡人民的生活条件进一步改善。
过去的一年，我们能够取得这样大的成绩，主要是由
于以江泽民同志为核心的党中央的坚强领导，及时果断地
作出了一系列正确决策；二十年改革开放和经济发展，为
战胜巨大困难创造了物质基础和体制条件；各地区、各部
门认真贯彻中央的方针政策，全国各族人民齐心协力，奋
发进取，发挥了高度的主动性和创造性。在此，我代表国
务院，向奋斗在全国各条战线上的广大工人、农民、知识
分子、干部、人民解放军、武警部队官兵和公安干警以及
各界人士，表示崇高的敬意！向关心与支持祖国建设和统
一的香港特别行政区同胞与澳门、台湾同胞和海外侨胞，
表示衷心的感谢！
在肯定成绩的同时，我们清醒地看到，前进中还存在
不少困难和问题。主要是：市场需求不旺，启动难度较大；
多年重复建设造成大多数工业行业生产能力过剩，经济结
构矛盾更加突出，经济运行质量和效益不高；部分国有企
业经营困难加剧，多年积累的金融风险不容忽视；财经纪
律松弛，经济秩序比较混乱；乱收费、乱集资、乱摊派、
乱罚款屡禁不止，一些地方农民和企业不堪重负；部分群
众生活仍然比较困难，社会就业压力较大，生态环境恶化
的问题相当突出；某些消极腐败现象还比较严重，有些地
方的社会治安状况不好。我们对这些问题十分重视，正在
采取措施，逐步加以解决。
各位代表，1999年，我们将庆祝新中国成立五十周年，
迎接澳门回归祖国，做好各项工作的意义十分重大。今年
政府工作总的要求是：高举邓小平理论伟大旗帜，深入贯
彻落实党的十五大和十五届三中全会精神，继续推进改革
开放，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略，把扩大
国内需求作为促进经济增长的主要措施，稳定和加强农业，
深化国有企业改革，调整经济结构，努力开拓城乡市场，
千方百计扩大出口，防范和化解金融风险，整顿经济秩序，
保持国民经济持续快速健康发展，切实加强民主法制建设
和精神文明建设，促进社会全面进步，进一步处理好改革、
发展、稳定的关系，确保社会政治稳定，以改革开放和社
会主义现代化建设的优异成绩迎接新中国成立五十周年。
当前，世界金融市场和经济走势不确定的因素增加，
国际竞争日益激烈，扩大出口的难度加大，国内也存在不
少矛盾和隐忧。对此，我们必须保持清醒头脑，作好克服
更大困难的准备。同时应该看到，有利条件也很多：去年
以来采取的扩大内需等政策措施的效应正在进一步发挥，
国内市场还有很大潜力；物资储备和外汇储备比较充裕；
我们逐步积累了在新的形势下正确进行宏观调控和促进经
济增长的经验和办法；我国政治、社会稳定，经济持续发
展，改革逐步深化，为扩大对外开放提供了好的环境。我
们要统一思想、坚定信心，抓住机遇、知难而进，团结一
致、艰苦奋斗，争取把今年各个方面的工作做得更好。
二、继续扩大内需和实施积极的财政政策
综合分析国内外的有利条件和制约因素，今年的经济
增长预期为7％左右。 在优化结构、提高质量和效益的基
础上， 实现7％左右的增长速度并不容易，但是预计经过
努力还是可以达到的。这个增长速度是指导性的，是就全
国来说的，各地情况不同，有的增长速度可能高一点，有
的也可能低一点。
实现今年经济较快增长，必须首先立足于扩大国内需
求，继续实施积极的财政政策。去年的实践证明，这是在
需求不旺的情况下拉动经济发展的有效举措。今年我们面
临的外部经济环境仍然十分严峻，国内消费需求一时也难
以有较大的增长。因此，继续由财政向商业银行发行长期
国债，主要用于加强基础设施建设，同时采取多种办法，
拓宽融资渠道，鼓励和引导集体、个体和社会其他方面增
加投资，进一步扩大投资需求，势在必行。随着经济发展
和税收的增加，财政债务可以得到偿还，财政赤字也可以
逐步缩小。
在通常情况下，靠扩大财政赤字搞建设，势必会引发
通货膨胀，这在我国历史上有过多次深刻的教训。但是，
在当前的特定条件下，发生这种危险的可能性不大。现在
银行储蓄存款比较多，通过财政债券将一部分储蓄转化为
对基础设施的投资，不会过量发行货币；粮食等主要农产
品、工业消费品和生产资料供应充裕，物价比较稳定，适
度扩大财政赤字和国债规模，如果运用得当，不会引发通
货膨胀。去年财政增发1000亿元国债加强基础设施建设，
银行也相应增加了贷款，但全年货币发行还比年初计划少
了近500亿元； 社会商品零售价格和消费价格的总水平都
比上年下降。今年中央财政预算赤字1503亿元，比去年增
加了，但发债规模并没有扩大。现在财政赤字和累计国债
余额占当年国内生产总值的比重，还低于国际公认的警戒
线，是可以承受的。
当然，靠扩大财政赤字搞建设也不是没有风险，问题
在于能不能用好这笔钱。如果一哄而起，乱铺摊子，大搞
重复建设和劣质工程，那就会给财政背上沉重包袱，迟早
要引发严重的通货膨胀。党中央、国务院对这个问题非常
重视，去年就明确提出，利用财政债券搞建设，一定要确
保资金的合理投向，集中力量搞好农林水利、交通通信、
城市公用设施和环境保护、城乡电网改造、粮食仓库等基
础设施建设，并且优先安排在建项目。要注意向中西部地
区倾斜，推动中西部地区经济发展。现有企业的技术改造
要促进经济结构的调整，主要由银行信贷安排，财政债券
也应给予必要支持，但决不能是单纯扩大生产能力，继续
搞重复建设，而必须是符合市场需求、能够增加品种、提
高质量和效益的项目。基础设施是我国的薄弱环节，总体
上不存在重复建设问题。加强基础设施建设，不仅可以拉
动当前经济增长，还可以增强经济发展的后劲。
进行基础设施建设，首先要全面规划，合理布局，选
好项目，认真论证，决不能草率上马。上述这些领域的项
目，有些可以通过收费偿还投资；有些虽然没有直接经济
效益，但是社会效益显著，有利于整个经济发展，从而增
强国家财政的综合偿还能力。其次，必须确保工程建设质
量。最近暴露出来一些工程的严重质量事故，给国家造成
重大损失，必须引起高度重视。不久前，国务院专门召开
了全国性会议，部署加强工程质量管理的工作。工程建设
是百年大计，必须坚持质量第一。要认真贯彻《建筑法》
。所有项目都要严格执行建设程序，加强可行性研究，按
规定的权限进行审批，精心勘察设计和施工，认真做好竣
工验收工作；必须改革、整顿和规范建设市场，积极推行
项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，
严禁层层转包和违法分包；要层层落实领导责任制，综合
运用经济、法律、行政和舆论监督等手段严把工程质量关，
对事故责任者和有关领导人必须严肃查处，直至追究刑事
责任。第三，要严禁挤占、挪用财政债券资金，绝不允许
把资金拿去弥补经常性开支或搞其他建设，甚至搞楼堂馆
所。对重大项目要进行专项审计和跟踪审计。加大执法力
度，依法严厉惩治建设领域的各种腐败行为。
实施积极的财政政策，决不是可以敞开口子花钱，而
必须珍惜人民的血汗钱。要强化预算管理，努力增收节支。
继续加强税收征管，堵塞漏洞，清缴欠税，做到依法治税、
应收尽收。大力提倡艰苦奋斗、勤俭建国，反对铺张浪费，
坚决压缩一切不必要的行政开支，保证重点支出。严格财
经纪律，规范和加强预算外资金管理。要进一步完善财税
体制改革，重点是全面清理和规范收费，逐步实行“费改
税”。这是一项理顺分配关系、增强宏观调控能力和加强
党风政风建设的重大举措，今年要以交通和车辆收费改革
为突破口，积累经验，再逐步推开。
这里需要特别指出，实施积极的财政政策是特定条件
下采取的特定政策。从中、长期来说，仍然要坚持财政收
支基本平衡的原则，实行适度从紧的财政政策，严格控制
并逐步缩小财政赤字。
在扩大投资需求的同时，要采取有力措施引导和扩大
消费需求，形成投资和消费对经济增长的双重拉动。要通
过多种渠道增加城乡居民特别是低收入群众的收入；加快
发展消费信贷，推进城镇住房制度改革，支持居民购买住
房和大件耐用消费品；积极引导居民增加文化、娱乐、体
育健身和旅游等消费，拓宽服务性消费领域。活跃市场流
通，大力开拓国内市场特别是农村市场，要从各地农村的
实际出发，生产和供应适销对路商品，以满足广大农村居
民生产和生活的需要。
三、促进农业和农村经济全面发展
今年的农业和农村工作，要全面贯彻落实党的十五届
三中全会精神，稳定党在农村的基本政策，稳定和完善以
家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，继续增
加农业投入，促进农业和农村经济全面发展，努力增加农
民收入。
第一，调整和优化农业结构。农业连续几年丰收，不
少农产品供过于求，价格下跌，农民收入增长减缓。这是
在农业生产发展、人民生活水平提高基础上出现的新问题。
经过二十年的农村改革，我国农业发展进入了一个新的阶
段。要适应新阶段的要求，把工作的着力点转移到调整和
优化结构、提高产品质量和经济效益上来。今年的粮食生
产要在稳定总量的同时，引导农民增加适销对路的优质粮
食品种的生产。合理调整棉花布局，稳定新疆棉区种植面
积，进一步调减冀鲁豫和长江流域种棉面积。畜牧业、渔
业和其他农产品生产，也要根据市场需求变化，调整品种
结构，提高产品质量。大力推进科教兴农，加强生物技术、
信息技术等高新技术的研究与开发应用，加快优良品种选
育和繁育，推广先进适用的增产增收技术。
第二，加强以水利为重点的农业基本建设。今年，中
央财政继续较多地增加水利建设和天然林保护的投资，地
方财政也要增加投入。要立足于防大汛、抗大灾，赶在汛
期之前修复水毁工程，加固长江、黄河等大江大河关键地
段的干堤，对病险水库进行除险加固，确保安全渡汛。加
强城市防洪工程和海堤建设。抓紧建设主要江河控制性工
程。开展群众性农田水利建设，鼓励集体、农户以多种形
式建设和经营小型水利设施。重视计划用水、节约用水，
大力发展节水农业，推广多种形式的节水技术。防治污染，
保护水资源。在注意防汛的同时，做好防旱抗旱工作。坚
决实行最严格的土地管理制度和保护森林、草原的措施。
停止长江、黄河上中游天然林采伐，东北、内蒙古林区和
其他天然林区要限量采伐或者停止采伐。坚决制止新的毁
林开荒、围湖造田，对过度开垦、围垦的土地，有步骤地
退耕还林、还草、还湖。要继续搞好灾后重建工作。开展
大规模的植树造林种草，抓好重点生态工程建设，治理水
土流失，为子孙后代留下青山绿水。
第三，积极推进粮食流通体制改革，搞活农产品流通。
中央关于粮食流通体制改革的方针政策，符合我国国情和
发展社会主义市场经济的要求，应当坚定不移地贯彻执行。
今年要继续围绕贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收
储企业实行顺价销售、粮食收购资金实行封闭运行“三项
政策”和加快国有粮食企业自身改革，在健全企业机制、
完善配套政策和抓好组织落实上下功夫。切实管好粮食收
购市场，放开、搞活粮食销售市场，加强粮食市场监管。
按照政企分开的原则，粮食收储企业要实行自主经营、自
负盈亏，真正转换经营机制，改善服务态度，方便农民售
粮。同时，要努力降低成本，积极销售粮食。进一步改革
棉花购销体制，建立在政府指导下由市场形成棉花价格的
机制，拓宽棉花经营渠道。采取有力措施，清除各种关卡，
创造条件，确保农产品货畅其流。
第四，调整乡镇企业结构，推进小城镇建设。引导乡
镇企业按照市场需求调整产品结构和企业组织结构。把发
展乡镇企业与促进农业产业化经营结合起来，发展以粮食
等农产品为原料的加工业，促进粮食转化、增值。加快小
城镇建设，是经济社会发展的一个大战略。要抓好小城镇
户籍管理制度改革的试点，制定支持小城镇发展的投资、
土地、房地产等政策。小城镇建设要科学规划，合理布局，
注意节约用地和保护生态环境，避免一哄而起。
第五，减轻农民负担，维护农村稳定。当务之急是要
狠刹乱收费等不正之风，坚决取消国家明令禁止的各种收
费项目。继续实行农民合理负担定项限额，一定三年不变。
抓紧制定并实施农村“费改税”方案，保障农民的合法权
益，从根本上解决农民负担过重的问题。扩大农村基层民
主，推进村民自治，实行村务公开。改进农村基层干部作
风，教育农民依法履行应尽义务，密切干群关系。加大扶
贫攻坚的力度，力争今年农村贫困人口再减少1000万以上，
并做好防止返贫的工作。
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