风险社会的因应之道：省思突发事件应急机制

http://www.sina.com.cn 2003年05月15日09:27 法制日报

　　———突发公共卫生事件应急机制的法律省思

　　浙江大学法学院博士研究生宋华琳

　　现代社会带来的防疫、药品、环境、核能等问题，使得公众生活每天要面对高度不确定的风险，这些风险何时发生，何处发生，发生的几率多大，都处于不确定的状态。而这时政府介入对风险的规制，尽管不能将风险消弭于无形，但至少能通过制度化的社会安全防护机制的设计，将危险分担出去，将可能的伤害后果降到最小程度。在此背景下，国务院于2003年5月9日颁布并实施《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》），作为风险社会的因应之道，更凸现其现实意义，并将在未来发挥更深远的影响。

　　一、公共卫生法律体系的健全与完善

　　1955年国务院批准颁发了《传染病管理办法》，1978年国务院又将其修订为《急性传染病管理条例》，在1989年2月21日举行的七届全国人大常委会第六次会议上通过了《中华人民共和国传染病防治法》。根据《传染病防治法》第二十四、二十五、二十六条的规定，可对传染病采取强制隔离治疗、隔离治疗、医学观察等控制措施，可以采取一系列紧急措施，并可对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫和疫区封锁等措施。如何在直面突发公共卫生事件之时，使得法治国家下的人权保障机制得以践行，避免限制人身自由以及侵犯当事人隐私的可能弊端，是值得我们深思的。

　　此外，我们还应在更开阔的视野下审视我国的公共卫生法律体系。尽管我国已经颁布了《职业病防治法》、《食品卫生法》、《执业医师法》、《药品管理法》、《国境卫生检疫法》、《传染病防治法》、《红十字会法》、《献血法》等卫生法律，但还没有专门的公共卫生法律，因此如何从总体上对公共卫生法律体系加以把握和整合，还是有待继续努力的。而《突发公共卫生事件应急条例》强化了风险的预警报告和处理机制，规定了突发事件预防控制体系制度，对预防与应急准备、应急处理等措施都作了具体规定，对促进我国的公共卫生法律体系建设也有着积极意义。

　　二、公共卫生信息公开与报告机制的完善

　　公共卫生信息网络的健全与完善，包括公共卫生信息公开，公共卫生信息报告机制的健全，以及公共卫生信息化系统的建设。

　　在公共卫生行政中信息公开有着弥足重要的意义。正如日本学者室井力指出的，卫生行政作为“关系到居民生命与健康的行政，必须尽可能向居民公开”，信息公开则是建立一个健康权充分得到保障的地区社会的必不可少的前提。我国《传染病防治法》第二十三条规定“国务院卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。”《条例》第二十五条则进一步规定了国家建立突发事件信息发布制度，国务院卫生行政主管部门或授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门负责发布突发公共卫生事件信息，信息发布应当及时、准确、全面。

　　公众的公共卫生信息知情权，不仅兼具自由权和请求权的性质，更具有高级形态的生存权和发展权性质。从2003年4月21日起，卫生部以及各省市卫生行政部门开始每日公布非典型肺炎疫情，公布的数字既包括确诊病人数字，又包括疑似病人数字。而作为保证公开疫情信息真实准确的前提装置，就在于健全与完善公共卫生信息报告机制，以确保公共卫生信息统计资料的真实准确。

　　作为实现公共卫生信息报告和发布机制的设施保障，必须要大力加强我国公共卫生系统网络化建设，以促进公共卫生信息的收集、传输、公布及利用。应当看到，我国的疾病预防控制系统和信息网络系统都和国外有较大差距，因此根据“条例”第十九条的规定，建立重大、紧急疫情信息报告系统，就成为当务之急。

　　三、加大对公共卫生财政预算的投入

　　近来的非典型肺炎事件凸显出我国公共卫生体系中的诸多问题，由于种种原因，我国的疾病监测系统还不能做到及时、准确地报告疫情，也缺乏一支训练有素的公共卫生应急反应队伍和相应保障机制。为此，2003年4月23日，中央决定财政设立20亿元非典型肺炎防治基金。此外，国家将通过各种途径投入资金35亿元，用于疾病预防控制体系的完善与防治机构的建设，这是殊为可喜的。

　　在5月9日颁布的“条例”中，规定建立突发事件相关物资、设备、设施、技术与人才资源储备制度，所需经费列入本级政府财政预算，并对边远贫困地区突发事件应急工作给予财政支持（“条例”第六条）：规定县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治（“条例”第四十三条）。如何以法制化的形式保证财政对公共卫生的投入比例及投入的持续性，“条例”迈出了可喜的第一步。面对不确定的公共卫生风险，建议未来能依法建立风险防范基金，并将社会保险、资金给付行政与危机管理结合起来，统筹规划，全盘考虑。

　　非典型肺炎事件带来了许多对我国公共卫生应急机制的反思。而更应沉思的是，在突发风险来临之际，中央与地方，国家与社会应分别发挥怎样的作用。作为地方性的公共事务，在传染病的预防、疫情的报告、公共和控制等诸多方面，身处一线的地方政府都肩负着更多公共责任；而红十字会、基金会等社会中介组织也应充分发挥自己的优势和长处。在现代风险社会中，所谓的同舟共济或利害攸关不仅仅是具有道德上的意蕴，更有着真切的实在内涵。只有各界的协力同心，才有可能进一步健全和完善突发公共卫生事件应急机制，构筑起风险社会的因应之道。

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