□毛寿龙(北京)

　　改革开放20多年来，中国政府的治理之道发生了很大变化，政府职能得到迅速转变，政府行为越来越转向法制化，政府权力日益分散到经济、社会和基层政治结构，政府人事选拔任命和决策越来越民主化，政府运作逐渐透明化。2002年秋冬之交开始，中国高层政治权力首次实现制度化交替，2003年春新一届政府正式执政，恰逢整个中国经济进入新的高速发

展时期，政治稳定，万象更新，社会到处充满了活力，虽然有各种各样的问题，但新政府踌躇满志，先制定各项工作的制度安排，然后开始针对性地逐项展开具体工作。

　　但不曾想，就在这一过程中，灾变出现了。在已享受了20多年持续增长、刚开始过上较富裕体面生活的中国，开始出现全新的传染病：非典型肺炎。该病具有极强的传染性，且致死率达到3%以上。此病2002年11月在广东发现首个病例，到4月下旬，全国各地除了个别省份，都报告发现病例。

　　亡羊补牢，犹未晚矣

　　从公共政策角度来看，此病的爆发与广泛传播，与政策问题没有及时定位密切相关。其原因有多方面，一是这种病本身是未知疾病，卫生部门需要掌握足够信息后才能了解其特征，确定新传染病的爆发模式，这是技术原因;二是改革开放20多年里，传染病防疫等公共卫生体系发展不健全，公共医疗体制等方面的社会发展跟不上经济发展水平，也使得政府和社会未能及时掌握传染病发生、传播的情况;三是改革开放以来，各级政府职能从政治工作转向经济建设为中心，一直把经济增长和确保经济增长的社会政治稳定当作核心政策目标，一旦发生传染病等公共问题，政府本能反应是为了不影响经济增长，不影响旅游、商务活动，尽量淡化处理。这使得各方面无法及时全面地了解疫情。人们虽然通过手机短信、网络论坛和电子邮件了解到一些信息，但大多支离破碎，相互矛盾，无助于准确识别真相。

　　此病传播到香港和台湾地区、新加坡，尤其是加拿大和美国，这才引起了国际社会的广泛注意，世界卫生组织应邀介入，各国政府和外国公司纷纷取消北京会议和旅游，并要求本国公民、留学生和非必要的使馆人员回国等等，这一切终于使非典问题演变成了变相的国际“制裁”。中国各级政府终于认识到非典问题的严重性，把它当作重中之重。4月20日之后，每天一次，向全世界如实报告各地疫情，卫生部还向全国各地派出督查组，一旦发现瞒报，立即处理。

　　4月23日，国务院成立防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥，财政部还建立了非典型肺炎防治基金。到此为止，政府职能真正实现转变，从经济工作转移到提供公共服务，解决公共问题，管理公共事务上来。非典型肺炎防治作为政策问题得到了准确定位。而此前没有把这个问题当作核心工作，一些地方继续举办大型经济活动，不仅经济效果不好，还令全国各地不得不以大量人力、物力来排查参与活动的人是否得非典。亡羊补牢，犹未晚矣，准确界定问题性质及其严重性，在各种政策问题上的优先次序，可以为控制问题、解决问题打下良好的基础。

　　微观信息提供有待加强

　　从公共政策方案的选择角度来看，面对一个公共问题，政府可选手段很多。一般来说，一类是间接的政策手段，要求、诱导和恳求公民、社会组织、国家单位和机关等，如通过各种途径，告诉公民勤洗手、保持良好的工作习惯，做好消毒工作，保持居室透风，不去或者少去公共场所，取消长途旅行计划，一旦发现非典症状，去医院就诊，并及时采取措施，保持心理稳定等;还有就是直接提供信息，给社会各界和公民，提供各方面信息，尤其是有关疫情的信息。在前一方面，政府做了很好的工作，但在疫情信息方面还有缺陷。

　　在早期阶段，政府害怕社会会恐慌，没有及时发出有关疫情的真实信息，也没有让新闻媒体及时报道有关信息，对一个可能导致国际影响的传染病，也没有及时向国际组织传播疫情信息，反而反复强调全国各地疫情得到了有效控制，旅行和商务活动都是安全的，北京是世界上最安全的地区，大型会展没有任何问题，其间没有任何人感染，最终导致整个社会和各级政府对突如其来的灾难缺乏准备，也使得好不容易建立起来的良好的国际形象受到损害。

　　4月20日以后，中国政府决定所有的医院，包括军队医院都要对“非典”病例进行报告，政府统计“非典”病例完全公开和透明。这是正确的，满足了国际组织需要，对当地老百姓来说，了解宏观真实疫情也是非常重要的，但更重要的是要了解能指导个人行为的疫情信息，比如北京什么地方有什么疫情，严重等级是多少，何时确定为疫区，疫情何时降级或者解除，每一个人需要采取什么样措施，有疫情的社区需要或者可以提供什么样服务等等。当宏观信息与微观信息相配套的时候，人们才会真正建立安全感，当面临宏观信息冲击时，才能避免集体恐慌，建立充分信心，应对非典。

　　4月20日以后，政府每日通报宏观疫情，表明北京宏观疫情明显恶化，第一天从过去的37例一下子增加到339例，以后每天增加的100多名确诊病人，加上双倍增加的疑似病人和更多隔离观察对象，给北京市民和外来人口造成巨大心理冲击。有的民工自发停工集体离京，大学生自发停课集体返乡，对宏观疫情来说，这是又一次扩散疫情的机会，也可以说是又一次控制失败。

　　更有甚者，北京很快出现抢购风，很多大商场货架一天之间抢空了大半，蔬菜价格猛涨，出租车越来越少，连黑车也减少很多。这一切，与政府在提供宏观信息的同时，没有提供具体的微观疫情信息是密切相关的。提供准确的宏观信息，的确有助于重新树立政府公信力，但如果不提供配套微观信息，或者微观信息不足，发生恐慌、抢购、出逃，是必然的。

　　单靠行政手段难以驾御疫情

　　从直接政策手段来看，政府也有很多可采取手段。最重要的就是依法启动法律程序，收集疫情信息，通报疫情，依法对疫区进行控制，依法对人力、物力等资源进行直接管制和征用。就此次非典来说，中国早在1989年就制定了《传染病防治法》，按道理说各级政府可以直接采取法律手段，直接控制和解决此次疫情。可惜的是，此次传染病是新病种，而与此相关的很多法律规定，又不利于新病种的控制。具体表现在传染病控制权力配置不当，法律规定不清楚，政府运作还是习惯于运用行政手段等等。

　　在2003年3月底之前，非典型肺炎传染虽然已经变成了全国性的问题，但其调查、控制和治疗等，基本上还是地方性问题。在这时，如果地方拥有充分权力，应该可以在地方层次直接控制住。可惜的是，地方在界定公共问题，选择政策方案，确定和执行政策方案等方面，权力都有很大限制。在传染病防治方面，只有国务院和卫生部可以增加新的传染病种，而国务院和卫生部不可能轻易根据地方疫情依法增加新的传染病，这使得地方政府在发现传染病后，只能参照传染病法进行防治，采取的直接政策手段自然也十分有限。

　　4月8日，由于疫情越来越严重，尤其是北京地区，卫生部终于将SARS列为法定传染病，该信息4月8日以通知形式在内部传达，4月14日上卫生部网站公布(表明发布的时间为4月11日)，要求各地政府控制该疾病传染，控制措施按照《传染病防治法》第24条第1款执行。该款规定：“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗。隔离期限根据医学检查结果确定。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施。”该通知没有规定非典是甲类传染病还是乙类传染病，但根据卫生部权限，以及参照执行的法律条款，才能推测出此传染病是乙类传染病。该通知还要求各地每日上报感染病例数字，且仅仅是张简单表格而已。这时再要控制住疫情为时已晚。从理论上来说，高度集中、自上而下的政策制定和执行机制，应该非常高效，但非典事件表明，权力高度集中的单中心的政策制定和执行机制，即使在应急效果方面，也是不足的。

　　从社会结构中分析问题

　　从政府角度来说，防治非典与当前中国政府正在进行关键性的治理之道—治道变革与转型是密切相关的。在这个阶段，政府传统行之有效的手段，有些正在逐渐失效，而现代复杂的高度分化的社会所具有的行之有效的解决公共问题的手段，才刚刚开始发育、未能成熟起来，难以像其他地区和国家那样有效控制和解决公共问题。

　　在这一进程中，政府传统的以经济工作为中心的职能，影响了对非典问题的判断。最近十多年里，中国政府行为开始实现法制化，但到目前为止还不到位，使各级政府和社会，出现了很多不适应的问题。过去的行政命令机制有用，但失去了部分效用，现在的依法行政机制开始发挥作用，但由于不健全，各方面法制意识又差，也难以充分发挥作用，使得控制非典的运作一时出现紊乱无序。政府权力在经济领域下放了很多，但在公共问题、公共服务和公共事务管理方面又高度集权，使基层社会和政府失去了控制当地公共问题的最佳时机。

　　最近若干年，中国政务信息开始透明化运作，但因为经验不足，政策选择上往往在两者之间徘徊：一方面主张开放信息，另一方面又主张控制信息，至于控制还是开放，则取决于行政官员的感觉。就非典问题来说，开始时控制信息，导致非典谣言四起，并导致失控；后来因国际压力因素被迫公开重要宏观信息时，又没有及时提供微观信息，其原因都在于政务信息公开对中国政府，尤其是高层政府来说仅仅刚刚开始，还不知道如何提供真实的政务信息，尤其不知道如何提供民众所需要的有利于公共问题解决的信息，使得信息采集和发布都出现了各种各样问题，不仅不利于问题解决，有时反而使问题恶化。

　　最近几年干部领导制度改革，提高其选拔任命的民主化水平，干部不仅能上而且能下，这给各级领导以极大的工作激励，但这种方式也鼓励了一些领导报喜不报忧，从而失去了及时了解与控制非典的最佳时机。

　　在改革开放过程中，中国经济逐渐形成了基础性的企业家力量和基础性的市场经济结构，积累了经济稳定持续发展的制度基础，但在社会领域，由于政府担心社会失控，一直对市民社会发展抱有警惕，基层自主治理的结构虽有发育，但运作空间、成长水平非常有限，公共“企业家”成长环境不良。这虽然给政府减少了管理的麻烦，但也使政府在面临紧急公共问题时，缺少帮手。

　　要以法制轨道运作反非典

　　不过不管如何，问题既然发生了，并且已严重发生了，就不能过多找客观原因，而是要从现在开始，着眼于问题解决，采取各方面紧急行动，全身心投入到抗击非典的工作中去，及时控制和解决非典传播：

　　——政府应彻底实现政府职能转变，把工作转移到进行公共事务管理、解决公共问题、提供公共服务方面来，不要三心二意，对经济效益念念不忘。如果为了经济工作猛抓“会展经济”，不仅注定没有成果，非典却可能因此而广泛传播；

　　——政府需要依赖行政机制来解决问题，更重要的是要依照法制轨道来运作反非典，这样可以进一步减少行政命令固有的不确定、难持续、不对称、秘密运作等特性可能导致的问题；

　　——政府应进一步考虑根据当地百姓需要来提供政务信息，根据全民抗击非典的需要来搜集和公布信息，而少考虑行政便利，或仅仅满足国际组织的要求；

　　——在权力配置上，应给当地政府以更多自主权，给医疗卫生系统更多的自主权，解除不必要管制，同时给社会组织结构发育以重要空间，给NGO(非政府组织)等社会组织发挥作用提供更多机会，同时中央给出各方面的帮助和支持。政府应鼓励民间成立专门性的基金会、互助组织及开展相关工作。

　　——明确中央与地方以及各级政府在传染病防治方面的权力和利益关系，并据此确立其他公共问题解决、公共服务提供和公共事务管理的关系，为未来确立多中心的公共服务提供机制积累经验。

　　——进一步展开国际交往，与国际接轨，及时向国际组织提供信息，并要求世界各国提供各种技术援助，乃至人道主义援助。抗击非典不仅是中国人的事情，也是全人类的事情。在传染病问题上，利用国际合作机制，建设气象服务那样有效的国际合作机制，是战胜非典的重要措施，也是未来战胜类似国际性传染病的重要保障。

　　中国发展的新契机

　　以此来做，相信不仅非典可在最短时间内得到有效控制，整个社会的道德水平也将会得到大幅提升，自动应对公共问题的能力将得到很大开发，政府治道变革也将在短时间内有个质的飞跃，中国社会发展将与经济发展同步。

　　非典是危机，但也意味着机遇，关键是要我们共同努力，以开放心态对待各种各样的运作，以发展的眼光去应对当前的问题。如果这样，我们坚信，非典不仅不会影响中国社会、经济、政治的发展，还会为中国的发展提供新的契机。

　　(作者为中国人民大学制度分析与公共政策研究中心主任)

　　订短信头条新闻 让您第一时间掌握非典最新疫情！
　　新浪邮箱雄踞市场第一 真诚回馈用户全面扩容
　　网上优惠学习各类英语，考研会计司法考试课程，免费试听
　　用周杰伦的GD88打给mm ^O^ 狂抽猛送，果然天堂!!!