本刊特约研究员周琪郝雨凡/文

　　震撼世界的“9·11”恐怖主义袭击事件已经过去整整一年了。在一年后的今天，评价“9·11事件”的历史意义恐怕仍嫌为时过早，但是事件所带来的直接影响已经逐渐明朗：美国的安全观念发生了转变，其全球战略正在进行新的调整，国际关系发生了急剧变化。在这样的新形势下，中国外交和中美关系都在面临新的挑战。

　　美国全球战略的调整

　　美国将把注意力放在识别、阻止和击败那些依赖奇袭、骗术和利用非对称战争手段达到目的的对手

　　第二次世界大战后，美国倚仗其强大的军事实力，一直采用拒敌于境外的军事安全战略，为此奉行了广结军事同盟、维持大量海外驻军的前进式防御(forward defense)政策。“9·11事件”发生之时，整个美国大陆48个州仅有20架战斗机担任本土巡逻和防卫任务，且值勤区域均不在纽约和华盛顿附近。这表明长期以来，尤其是冷战结束后，美国人根本不相信世界上有任何力量能够直接袭击美国本土。然而，“9·11”袭击不仅使美国遭受了自其内战以来本土最惨重的伤亡，从而从根本上动摇了美国人的安全感。“9·11事件”后的第二天，当参谋长联席会议主席理查德·迈尔斯将军在国会听证会上被问及，为什么美国具有历史上最强大的军事力量，却不能保护美国免受一帮手持裁纸刀的匪徒的袭击时，他回答说，“如果是应付来自外部的威胁，我们会做得很好，如果是来自内部的威胁，我们就(做得)没有那么好。”“9·11事件”促使美国把反恐怖主义提高到国家安全政策和外交政策的首位，并迫使美国的决策层重新审查21世纪的安全威胁形式。

　　袭击发生几周后五角大楼在“四年期国防审查”中对美国的安全战略进行了深刻的反省，提出美国的军事安全战略将从过去的以威胁为基准(threat-based)的防御模式向以威胁能力为基准(capacities-based)模式过渡。新的模式将更加重视敌人攻击的方式和能力，而不是单纯明确谁是敌人，将在哪里发生战争。前进式防御与本土防御的比重将受到调整，保卫美国本土的特殊需要将更加受到重视。在增加国防预算的同时，美国将把注意力放在识别、阻止和击败那些依赖奇袭、骗术和利用非对称战争手段达到目的的对手。当然，美国仍会关注世界各地区出现的潜在的军事威胁，而且“国防审查”仍认为亚洲正逐渐成为最有可能爆发战争的敏感地区，美国对此也不能忽视。

　　另一方面，“9·11事件”的非传统式攻击形式，非但没有减弱美国对传统防御能力的重视，反而加强了布什政府研制和部署国家导弹防御系统(NMD)的决心。其理由是，如果“流氓”国掌握了远程导弹发射技术，再加上生物和化学武器或核武器，那么对美国的本土的攻击更将是灾难性的。而且政府在NMD方面的政策在“9·11事件”后得到了大多数美国公众的支持，因为他们对美国本土安全的担忧因恐怖主义袭击而增长了。“9·11事件”之前，美国公众对国家导弹系统的赞同率为46%，而事件之后，其赞同率跃升至80%。

　　孤立主义与单边主义

　　布什政府认为，美国可以采取任何手段，包括推翻一国政府，实施“政权改变”，发动先发制人的攻击，必要时甚至不惜使用核武器

　　孤立主义历来是美国外交政策的倾向之一，不过这一倾向历史上经常被国际现实所抑制，二次大战中的珍珠港事件后美国投身于世界反法西斯战争就是一例。如今，恐怖主义袭击再一次扫荡了冷战后在美国人中逐渐滋长的孤立主义的情绪，使他们痛切地感受到美国与外部世界息息相关。在这种情况下，布什出兵阿富汗得到了近92%的美国人的支持。为了对付来自世界范围的恐怖主义威胁，布什政府需要并着手建立了广泛的国际联盟。美国也因此更积极地介入了世界各地的事务，包括调解印巴争端和阿以冲突。

　　然而，在阿富汗战争结束之后，一个迹象变得越来越明显，正如许多欧洲评论家所说，美国放弃了孤立主义，却加强了单边主义。这是一个非常奇特的现象，因为在美国外交史上，孤立主义往往与单边主义相伴而行，它们在意识形态上是一对“美国例外论”的双胞胎。但是当美国成为世界上独一无二的超级大国之时，其单边主义却可以脱离孤立主义而独立存在。一个明显的例证是，自阿富汗战争以来，布什政府就没有打消要对伊拉克动武的念头，最近更是扬言要做好战争准备，其理由是，伊拉克不仅是恐怖主义行动的支持者，而且因为萨达姆一直违反联合国协定，谋求获得大规模杀伤性武器，这个仇视美国的政权对美国的安全构成了极大的威胁。但是，如果美国采取针对伊拉克的军事行动，首先会冒犯世界上的10亿穆斯林，并给世人造成这样一种印象，美国这样一个当今无以匹敌的超级大国自认为有资格摧毁任何一个想象中的或真实的敌人，而且在它采取行动时，甚至无需听取盟国的意见。这一单边主义态度连其欧洲盟国都不能接受，法国总统和德国总统在8月份再次表示，没有联合国的决议，不会有新的战争行动。具有讽刺意味的是，当美国宣称其在许多其他国家看来超出可接受限度的军事行动是“文明国家”的整体事业时，甚至连其欧洲盟国也没有感到自己是这个事业的一部分。

　　布什针对恐怖主义的基本主张具有如下一些要点：1.“9·11事件”之后，保卫美国本土成为美国外交的头等任务，没有任何其他外交政策目标或利益可以与之相比；2.恐怖主义者将来对美国的攻击可能采取更致命的大规模杀伤性武器，包括生化武器和核武器，因此美国必须防止那些支持恐怖主义的国家获得类似武器；3.保护美国免遭此类攻击的方法不应是坐以待毙，而是要采取主动行动，把战争引向敌人，捣毁恐怖主义的巢穴。为此，美国必须在世界任何地方采取行动；4.鉴于美国面临的威胁的性质，没有任何对付手段是过于极端的。换言之，美国可以采取任何手段，包括推翻一国政府，实施“政权改变”，发动先发制人的攻击，必要时甚至不惜使用核武器。总之，布什的主张具有强化对外干预的明显取向。

　　对美国国内政策的影响

　　美国社会的宽容、开放、司法公正和独立也将受到一定程度的削弱。美国社会究竟会对此容忍到什么程度，值得我们作进一步的观察

　　“9·11事件”之后，布什政府以国家安全为由，扩大了执法部门监听、搜捕和拘留的权限，同时利用国会较为含糊的授权，扩大行政部门的权力，降低决策透明度，削弱立法和司法部门的权力。美国公众在恐怖主义大敌当前之际，默许了政府的行为，并且出于对人身安全的担忧，对政府、军队和情报部门的做法变得更为认同。如果说罗斯福利用“大萧条”改变了美国政府在经济和社会方面的作用的话，那么布什事实上在“9·11事件”后开始重新限定美国的政治走向。美国公民的隐私权将受到一定程度的限制，移民管制会越来越严格，美国社会的宽容、开放、司法公正和独立也将受到一定程度的削弱。美国社会究竟会对此容忍到什么程度，值得我们作进一步的观察。

　　就美国自身来讲，因“9·11事件”受益最多的是军方。多年来，军方和共和党保守势力一直希望大幅度扩大军费开支，在军队设置、作战原则、战术和武器更新方面改造美军，使其持续保持军事优势，以达到确保绝对安全的目的。但是在冷战胜利的形势下，他们的愿望遭到相当多的自由派人士的反对。现在，“9·11事件”为他们提供了新的契机。布什政府2003年的军事预算激增到3790亿美元，比2002年增加了约14.5%，是近20年来涨幅最大的。用于保卫国土安全的开支增加了将近1倍，达到277亿美元。在增加军事预算的同时，布什相应地削减了从公路建设到文教卫生等其他国内其他项目的支出。由于国防预算等项目的大幅度增加，2002年美国联邦政府自1997年以来首次出现了1062亿美元的财政赤字。

　　“9·11事件”重创了美国经济。在事件发生之初，美国的航空业、旅游业、金融保险业和相关的制造业就损失惊人，导致各行业裁员不断，股市持续低迷。恐怖分子用于袭击的开支大约为50万美元，但其对美国经济造成的直接和间接损失高达数千亿美元。据美国工业组织预计，美国各家保险公司已经付出了203亿美元的赔偿费，这一数字比“9·11事件”发生后有关部门的预计高出22%，这使得“9·11事件”成为美国历史上耗资最大的一场灾难。

　　但是，由此而断定美国经济将一蹶不振尚无根据。美国经济虽然受到重创，但其根基没有被动摇。虽然经济复苏的到来没有像人们预料得那么快，但美国金融体系仍然健康，会计业和大公司财务制度的整顿有利于美国经济的长远发展，美国的生产力仍然具有活力，美国市场仍然庞大，美国企业在利用尖端电子技术管理全球供产销活动方面的能力仍然领先，美国在高科技领域的领先地位远未动摇。

　　中国外交面临的新环境

　　世界范围内国际关系出现重要的新变化，总体上看，这些变化显然给美国外交带来了更大的主动权，而对始终被看作美国的潜在威胁的中国来说就不一定是如此

　　自反恐怖主义战争以来，美国在世界范围内同三个主要大国中国、俄罗斯和印度的关系都有不同程度的改善。其中俄罗斯同美国和西方的关系显示出了最大的变化。俄罗斯总统普京在国内力排众议，在阿富汗战争期间向美国开放了其领空和其在中亚的传统势力范围，同美国分享关于阿富汗的情报，并且决定拆除设立在古巴的针对美国的电子监听站，停止租用越南的金兰湾。为此，俄罗斯得到了它想要得到的补偿：美国及其欧洲盟国默认了俄罗斯镇压车臣分离主义分子的军事行动的正当性，并敦促后者放下武器，坐到同政府的谈判桌上来。同时，俄罗斯被北约接受为北约-俄罗斯理事会成员国，有权参与在诸如维持和平、反恐怖主义和武器控制方面的商讨。欧盟和美国还鼓励俄罗斯申请加入世界贸易组织。

　　美国同时也改变了同印度这个前苏联传统盟国的关系。印度在“9·11事件”之后迅速作出决定将全力支持美国的反恐怖主义战争。这部分是因为印度本身也在克什米尔问题上受到恐怖主义的困扰。印度希望同美国修好能把最近50年来的印巴之间流血冲突的篇章，改写为反恐怖主义全球战争的一部分。而美国在“9·11事件”后的11天内遂取消了1998年因巴基斯坦和印度进行核试验而对它们进行的经济和军事制裁。并且以后又大大逾越了以往的政策界限，破天荒地同印度签订了安全合作条约。2001年12月穆斯林武装分子袭击印度国会大厦，使印巴冲突升温，双方沿克什米尔实际控制线陈兵数万，并相互扬言不得已时将动用核武器。在核战争一触即发之际，美国对缓解危机起了重要的调停作用。同印度关系的改善加上美国同巴基斯坦传统良好关系因在阿富汗战争中密切合作关系而更为巩固，美国在南亚地区明显扩大了其影响力。

　　美国同欧洲盟国的关系在反恐怖主义战争中进一步加强。“9·11事件”后，北约集体防卫条约的第五条款第一次被启动，即对北约一个国家的进攻被看作是对北约所有国家的进攻。北约对美国的领导反恐怖主义战争给予了尽可能大的道义和物质支持。但是，当华盛顿打算把战火烧到伊拉克时，欧洲盟国却公开表明了不同立场。布什把伊拉克、伊朗、北朝鲜列为“邪恶轴心国”，非但没有得到欧洲盟国的支持，反而受到后者的嘲笑。欧盟还主动同拥有57个成员国的伊斯兰会议组织对话，并邀请伊朗和伊拉克参加，在对伊朗和伊拉克的政策上显示出了与美国不同的态度。欧盟对美国的单边主义作风也时常表示不满。

　　以上这些情况构成了世界范围内国际关系重要的新变化，总体上看，这些变化显然给美国外交带来了更大的主动权，而对始终被看作美国的潜在威胁的中国来说就不一定是如此。就中国所处的东亚地区而言，两个显著变化将成为中国外交需要考虑的重要因素：

　　一是日本在“9·11事件”之后，以支援美国在阿富汗的军事行动为由，在法律程序上突破了向海外派兵限制。2001年10月底，日本议会通过了政府提出的《反恐怖特别措施法案》和《自卫队法修正案》，为二战后日本自卫队在战争时期被派往国外开放了绿灯，标志着日本安保政策出现了新的变化。这些法案不仅扩大了日本海外派兵的范围，而且放宽了自卫队海外行动时的武器使用标准，同时规定，在派遣自卫队出国时，仅需要在首先发出实施命令后的20天内取得国会的“事后承认”即可。《反恐怖特别措施法案》的真正意图是使日本从1947年《和平宪法》中解脱出来。小泉首相为了能使日本迈出这重要的一步，亲自跑到中国和韩国，就二战中日本的侵略暴行进行道歉。

　　朝鲜半岛这一国际敏感地区也因“9·11事件”而深受影响。朝韩对峙本是东北亚地区局势紧张的根源，近年来本有所改善。朝美关系已在克林顿政府时期一度出现转机。布什政府上台后，白宫授权的一项全面政策审查曾建议同平壤就广泛的问题进行无条件的会谈，包括朝鲜的常规军部署、弹道导弹计划和猜测中的核武器计划。但是布什把朝鲜包括在邪恶轴心国的名单内，增加了两国之间的猜忌，使缓和两国关系更加困难。而这其实是实行“阳光”政策即交往政策，以增进朝韩关系的韩国总统金大中所不愿意看到的。

　　中美关系所受的影响

　　美国政界对中国的根本猜疑并没有消除

　　美国同中国的关系同样因“9·11事件”获得了改善的契机。“9·11事件”后，北京帮助起草了两个支持美国战争的联合国安理会决议，并对它们投了赞成票；派遣高级外交官前往伊斯兰堡帮助美国说服巴基斯坦同美国合作；封锁了同阿富汗的边界，对难民提供了人道主义救援；同华盛顿交换和分享反恐怖主义方面的情报；许诺摧毁任何同“基地”组织有关的在华活动的组织，或与“基地”组织有关的在香港的银行账户；它在总体上支持了美国在阿富汗的军事行动。据美国中美关系专家提供的信息，布什总统和江泽民主席还多次通过电话热线进行磋商。自2001年10月下旬布什总统访问上海以来，两国高级代表团进行了多次互访，就导弹防御、不扩散大规模杀伤武器、人权、台湾、贸易和恐怖主义、毒品和跨国犯罪问题进行了广泛的讨论。虽然国防部长拉姆斯菲尔德及其高级助手仍然反对完全恢复与中国的军事交流，对中国持怀疑态度的五角大楼还是授权有限度地恢复两国间军事教育方面的交流。

　　在美国把新的主要威胁确定为有能力直接攻击美国本土的恐怖主义之际，美国国内的“中国威胁论”被冲淡，即使保守势力的视线也暂时被集中在如何对付伊斯兰恐怖主义组织上。正如美国参议院外交委员会主席拜登在“9·11事件”之后不久指出的那样，“布什政府外交战略思维已经发生了变化，正在谋求与中国、俄罗斯直接新的战略关系。中美关系不再局限于NMD、人权等方面的分歧，而有了更多共同的战略利益。”

　　然而，美国政界对中国的根本猜疑并没有消除，其迹象是2002年7月美国政府特别设立的美中关系安全委员会撰写的一份报告。该委员会的基本任务是监察和调查美中双边贸易和经济关系给美国国家安全带来的影响，并向国会提出报告。据称，该委员会达成了广泛的两党人士的一致意见，并以11比1的票数通过了致国会的报告。这份报告评估了近30年来的美中关系，并进而检讨了美国的对华政策。该报告认为，美国对华政策缺乏一贯性和深度，经常被狭隘的商业利益、具体的人权问题，或个别的军事和安全考虑所驱使。该报告直接针对的是克林顿政府时期确定的对华政策，称美国对华经济接触的指导思想是相信中国自由市场经济的转变和中国企业界法制系统的发展必将导致一个政治和社会上更加开放、甚至民主的中国，而这个指导思想仅仅是一个“假设”而已。因此许多专家深信，美国的做法可能正在助长一个能够想向美国提出经济、政治和军事挑战的国家。当然，这个委员会报告中的观点并不一定会成为美国政府的实际对华政策，但不可忽视的是，它所提出的问题恰恰是最关键性的，肯定这种怀疑就意味着使美国对华接触政策丧失了基础。特别是这个报告显示了美国两党高级智囊人士在对华政策上几乎一致的意见。

　　由此看来，在“9·11事件”之后，中国面临着的是一个带有许多新特点的国际环境，无论这些特点是暂时的，还是长久的，它们都对中国的外交形成了新的挑战，给中国外交提出了新的问题。-

　　(作者周琪为美国哈佛大学访问学者，郝雨凡为美国Colgate大学政治学终身教授)

　　说明：

　　本文是在周琪女士和郝雨凡先生撰写的文章基础上，经《财经》编辑而成，编辑过程中有相当改动。两位作者将分别对其观点负责。

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