一、我国经济正处在一个重要的结构转换时期

    过去的一年，在面临国内外复杂局面和严峻挑战的情
况下，我国经济保持了稳定的发展态势，多项重要改革得
以推开并取得积极进展，国际地位进一步提高，取得了来
之不易的成绩。当前我国经济发展仍然面临着一系列问题
和挑战，有些是过去累积下来的，有些是新出现的。如何
进一步扩大需求，推动国民经济持续快速健康发展，是当
前和今后一个时期经济工作中需要着力解决的问题。

    国际经验和理论分析表明，结构转换是经济增长最重
要的动力之一，对发展中国家尤其如此。经过20年的改革
开放和经济发展，我国经济正处在一个重要的结构转换时
期。在城市，居民家庭开始进入新的消费结构升级时期，
一般地说，衣、食和部分用的需要已基本满足，正在向满
足住、行需要和提高生活质量的方向过渡。从消费额上说，
一次性购买正在由数千、上万元向数万元以上过渡，其主
导内容是住宅、通讯及新型家电、轿车、社区服务和教育
等。如果消费结构升级较为顺利，与此直接和间接关联的
建筑、建材、电子、机械、石化、基础设施和第三产业等，
都具有很大的增长潜力；反之，如果继续维持原有的消费
结构，必然使产业结构和生产能力局限在原有的框架内。
近年来所说的短缺经济基本结束、较普遍的生产过剩就是
在这种背景下出现的。消费结构升级困难，主要是受到现
有的住房、社会保障、金融等方面体制和政策因素的制约。
这一点与西方发达国家生产过剩主要受当时“技术性约束”
的情况有很大不同。所以，对目前的内需不足问题，仅靠
宏观政策刺激是不够的，也不是简单地“鼓励消费”的问
题，必须通过相关改革的深化和政策调整，在消费结构升
级并带动产业结构转换的基础上才能有效解决。

    从供给角度看，也面临着一些难题。多年来条块分割
的投资体制所推动的过度重复建设，加剧了企业组织、市
场结构的不合理和一些行业的过度竞争，加大了企业亏损；
在金融风险依然较大的情况下，现有的金融体系难以为多
种类型的企业发展提供有效支持，特别是中小企业、高新
技术企业、非国有企业缺少规范、稳定的融资渠道；国有
企业的解困任务依然很重，再就业和社会保障的压力很大，
国有经济适应社会主义市场经济要求的战略性改组进展不
快；城市经济的增长减慢直接制约了农村非农化、城市化
的进度，导致农民收入增幅下降，反过来又制约了市场需
求的增长；经过这些年的高速增长后，经济规模较过去大
得多了，经济与环境、资源之间的矛盾进一步加剧。

    总体上说，我国经济已经到了必须通过一系列结构转
换才能推动整个国民经济持续快速健康发展的新阶段。当
前经济生活中所面临的突出矛盾和困难，如需求不足、过
度竞争、企业亏损、失业增加等，都是在这一大背景下出
现的，解决问题的思路也应由此出发来考虑。

    二、扩大内需要把着力点放到深化改革和结构调整上
来

    在新的一年里，国内外环境对我国经济发展有较为有
利的一面，也有不确定和不利的因素。从国内看，中央采
取的一系列扩大内需的措施，特别是发行财政债券、加快
基础设施建设的措施，将会在上半年明显见效。去年后几
个月经济逐步回升，为今年保持一定增长速度创造了有利
条件。但今年面临的困难也不少。近期增长加速主要是受
到财政投资和灾后重建等短期因素的拉动，对经济具有持
续带动力的直接生产性部门尚未表现出明显的投资热点，
相应地，投资增长主要靠国有单位投资支持，非国有部门
投资仍然处在低迷状态。今年就业压力尚难有大的缓解，
一些地区下岗职工基本生活费和离退休职工养老金的支付
问题尚未完全落实。防范和化解金融风险的任务仍然很重，
金融体系在支持经济增长上仍存在诸多缺陷。随着改革的
深入，某些触及重要利益关系的改革难度也相应增加。这
些因素都将影响今年经济回升的幅度和稳定性。

    今年的国际经济形势变数较多。亚洲金融危机最困难
的时期正在过去，东南亚国家经济有望逐步走出谷底。日
本经济摆脱低迷仍困难重重。美国经济增长出现波动，能
否保持强势还有待观察。俄罗斯经济仍将处在不稳定之中。
欧元启动将改变国际货币、金融格局，但其作用发挥还有
一个过程。需要注意的是，即使亚洲金融危机走出低谷，
国际经济形势总体好转，对我国的影响也将具有两重性。
如果东南亚国家的结构调整较为成功，加上其货币贬值后
的价格优势，将增加其对我国出口产品的竞争力，而美、
日等我国主要出口市场需求若不能明显回升甚至有所下降，
我国外贸出口受到的压力将会更大。

    从目前情况看，外贸面临的困难可能直接对GDP增长
产生负面影响，其缺口须由内需来弥补，这将进一步加大
扩大内需的紧迫性。近几个月开始的经济回升势头可望延
续，但由于主要依赖财政资金投向基础设施来带动，资金
供给的持续性和项目的带动力均有一定局限，回升的基础
并不牢固。较为理想的情况是当财政投资的带动力减弱后，
一批直接生产性部门的新增长点能接上来，使回升的势头
得以保持并具有稳定性。但从目前的情况看，出现这种情
景的把握不大，原因在于制约新增长点形成的体制和政策
问题并未有效解决，究竟有哪些新增长点能对经济起到强
有力的推动作用还看不清楚。可能性较大且较为有利的一
种前景是，承接目前的回升势头，今年上半年保持稳步增
长的态势，加上继续扩大内需的宏观政策导向，全年仍可
保持与去年相近，但质量和效益有所提高的增长速度。与
此同时，把工作的着力点放到深化改革和结构调整上，在
把握我国经济现阶段特征和未来发展趋势的基础上，形成
并实施立足于中长期发展、近期又可着手的体制和结构调
整方案，力争在不长的时间内，在几个大的体制和政策问
题上有所突破，使若干个新的增长点能较快形成并积极发
挥作用。

    体制和结构调整不仅是中长期的需要，也是短期的需
要。当前扩大内需与宏观政策有关，但主要是结构问题。
这是由我国所处的经济发展和体制转轨阶段所决定的，也
是与西方发达国家相区别的。宏观政策任何时候都是必要
的，今后仍然要相机实行有助于经济稳定增长的宏观政策，
但在宏观政策力度较大且局限性趋于增加的情况下，拉动
内需直接依赖于体制和结构调整。正因为如此，扩大内需
的难度要大于原先的估计。

    三、财政和货币政策上仍可考虑采取新的举措

    为了进一步扩大内需，保持经济稳定增长的态势，今
年将继续实行积极的财政政策。首先要把去年出台的财政
政策中计划在今年实施的部分落到实处。在此过程中，一
方面要抓好财政债券安排的农林水利、交通、通信、城市
基础设施、城市电网改造和中央直属粮库等基础设施项目
的建设，使其切实起到拉动需求的作用，另一方面要统筹
规划，保证质量，加强监督，防止旧病复发，尽可能减少
低效和无效投资。

    在财政政策拉动需求上，还有采取新举措的余地。例
如，可以考虑由中央财政发行适当数量、期限较长的特种
国债，发行对象为国有商业银行及其他适宜的金融机构。
所筹资金主要用于补充职工养老金缺口，部分可用于下岗
职工生活补助和再就业培训。该项国债由国有企业股权转
让（包括小企业转让收入）、国有土地使用权转让等方面
的收入偿还。发债所筹资金除少量用于补助特别困难地区
或行业外，大部分按地区实行谁使用、谁偿还的原则，并
制定出分年度的还债计划，由中央有关部门监督执行。此
举有多方面的好处：一是发债资金形成离退休职工和下岗
职工收入，这部分低收入阶层的消费倾向较高，发债资金
能有效提高消费需求；二是在就业和社会保障压力依然很
大的情况下，这笔资金用于离退休职工和下岗职工，能直
接体现党和政府对困难职工的关怀，有利于社会稳定；三
是采取特种国债形式，期限较长，有助于改善国债结构，
不会形成短期还债压力；四是可望形成一种借助财政政策
推动国有资本存量合理调整、促进社会保障体系建设、加
快国有企业改革的新机制。

    货币政策要兼顾扩大需求和改进信贷资产质量两方面
的要求。近年来数次降息，目前降息的余地和作用已不大，
但放松利率控制，加快利率的市场化改革，或许是一个难
得时机。最近央行放宽对小企业贷款利率上浮限制，可以
考虑进一步放宽限制，逐步向在央行再贷款利率约束下，
由市场供求调节商业银行贷款利率的方向过渡。

    四、重视农村人口的非农化和城市化问题

    在农业和农村问题上，要全面落实党的十五届三中全
会精神，坚持和完善党在农村的各项政策，保持农业生产
的稳定发展，这是整个国民经济的大局。同时，对农民的
收入增长和非农化、城市化问题要给予足够重视。

    近年来农民收入增幅下降较快，一个重要原因是农民
非农化、城市化的进度放慢。乡镇企业是农民向非农产业
的转移、增加其收入的重要渠道，截至1997年，乡镇企业
增加值已占国内生产总值的27．7％，吸收劳动力就业达
1．3亿，占目前全国城乡非农就业总数的35．1％。近年
来乡镇企业增长出现滑坡，要重获发展机遇必须探索新路
子。乡镇企业中已经出现了一批规模较大、发展前景良好
的企业，这些企业应打破地域限制，积极调整体制和组织
结构，提高参与国内和国际市场的竞争力。众多的小企业
则应依据各自的资源优势，提高专业化分工水平。国家应
配合发展小企业的政策措施，对乡镇企业中的小企业予以
更多的重视。

    乡镇企业发展要和小城镇建设结合起来，相互推动。
一方面使乡镇企业适度集中，形成积聚效益，改进环境质
量，另一方面通过乡镇企业发展带动小城镇基础设施和第
三产业发展，增加农村人口的就业机会。各地应因地制宜，
注意总结行之有效的实践经验，使小城镇成为城乡经济的
新增长点。

    进入大中城市的农民工已成为与城市原有劳动力具有
互补关系、不可或缺的重要部分。在经济回升、城市就业
机会增加的情况下，应在加强管理的基础上，适当鼓励和
引导农村劳动力的跨地区流动，以增加农村劳动力参与非
农产业、提高收入的机会。

    五、积极推进结构升级，培育一批新经济增长点

    城镇居民住宅是现阶段潜力最大的新增长点，但目前
存在着若干棘手难题。在停止福利分房以后，要集中力量
在住宅货币化、公平分配、售后住宅上市交易、降低非生
产性费用等问题上取得突破。我国以往的改革经验表明，
以增量带动存量问题的化解，以货币化刺激市场需求带动
新增长点的形成，是行之有效的办法，房改中可借鉴这方
面的经验。可考虑将用于住房的资金计入个人工资，已分
配住房按标准核定后多退（或增加付款）少补，符合条件
的售后住房尽快上市交易。由实物分配转为货币分配，住
宅能够上市交易（租赁或买卖）以形成现实的市场需求，
是两个关键性环节。房改中的公平分配是一个涉及重要利
益关系、敏感性很强的问题，应抓紧制定出有关当事人能
够接受、操作性强的方案。房改既已推开，就不宜拖延。
几个难点问题解决得好，住宅建设成为重要经济增长点是
完全可以期待的。

    轿车进入家庭的问题一直存有争议，在居民收入尚低、
现实意义不强的情况下，政策上对此保持低调是适宜的。
近年来私人购车上升很快，已成为轿车购买的主导力量。
在轿车进入家庭问题上的争论，很大程度上是其使用范围
和交通工具的分工问题，例如在大城市的闹市区只能以高
效快捷的公共交通为主。可借鉴的国际经验表明，在统筹
规划的基础上，轿车发展可能带来的种种问题并不足以构
成其不发展的充分理由，对一个大国来说尤其如此。更重
要的是，在经济发展的一定阶段，轿车工业将成为与住宅
业并列的支柱产业，大量的需求、投资、就业都与此关联。
因此，应顺应轿车进入家庭趋势加快的现实，在政策上予
以积极引导和鼓励。目前的城市建设和管理，对轿车发展
考虑甚少（如停车位置严重不足），税费征收、消费信贷
等方面也存在不少问题，对此应逐步加以解决。

    通讯是近年来少有的高速增长行业。消费类通讯产品
正在成为居民消费的新热点。应通过鼓励竞争、规范市场
行为、支持拥有自主知识产权的产品和企业等，使这一产
业保持快速发展势头。社区服务、教育、旅游、文化娱乐
等行业对提高居民生活质量具有重要意义，也很具发展潜
力。应提高这些行业的专业化分工水平，加强服务规范，
并与扩大就业、小企业发展等方面的政策相配合，推动其
健康发展。

    城市化在今后相当长一个时期将为我国经济发展提供
重要动力。城市化落后于工业化是我国面临的一个重要的
结构性问题，就业压力大、第三产业和基础设施发展缓慢
都与此直接相关。从国际经验和城市化的规律看，我国目
前正进入一个城市化加速而大城市发展速度更快的时期。
以往我们采取的限制大城市发展政策，在当时的历史条件
下有其合理性。在城市化进程加快、城乡经济日益交融的
新形势下，有必要在政策上进行适度调整。不过，在现有
的城市框架内，拥挤、污染等已使其发展余地很小，必须
通过城市结构的提升来拓展发展空间。具体地说，即由目
前的城市结构逐步向市区轨道交通、近远郊及卫星城住宅、
家庭轿车三位一体协调发展的方向过渡。此举将为基础
设施、住宅、轿车等提供巨大的增长潜力。建议若干大城
市先行试点，在充分论证的基础上制定出规划，从市区轨
道交通入手，分步实施，滚动发展。

    六、正确运用政府和市场力量，加快产业结构调整

    产业结构调整可分三类进行。一类是传统产业，包括
纺织、煤炭、森工等行业，其特点是生产能力过剩严重，
国有企业多，历史包袱重。应通过行政的和经济的办法，
淘汰部分过剩生产能力，加快产品结构调整，引入先进技
术，提高产品的市场竞争力。近年来展开的纺织业压锭改
造是一个积极的尝试。需要强调的是，高科技不仅存在于
新兴产业，传统产业中引入新技术也是高科技发展的重要
领域。问题在于要有新技术引进、吸收的有效机制。政府
政策的重点应放在传统产业的转产、过剩能力淘汰后的补
偿、退出人员的安置、新技术引进等方面。在国家产业政
策体系中，对传统产业的退出援助应给予特别重视。

    第二类是近些年增长较快、市场份额上升、趋于成熟
的产业，如家电、汽车等行业。这类产业也存在着不同程
度的生产过剩问题，降价是近年来的主要竞争手段。应鼓
励由价格竞争转向以质量和服务竞争为主，并在正常竞争
基础上促进生产集中，鼓励具有竞争力的大企业形成规模
经济优势，中小企业为大企业配套，与之形成新的专业化
分工协作关系。应抓紧制定和完善反不正当竞争、反倾销、
反垄断等相关法规，为企业及其他当事者提供行为规范，
把理顺竞争秩序建立在法制基础之上。

    第三类是尚处在起步或上升期、潜力巨大的新兴产业，
如通讯、电子、生物制药等行业。这类产业良好的发展前
景对投资者具有较强的吸引力，除少数尚处在幼稚期的行
业外，通常并不需要政府的特别扶持，但在风险投资、知
识产权的鼓励和保护、人才培养等方面，仍然需要政策支
持。值得提出的是，近期知识经济问题讲得较多，有其积
极一面，但在有些地方也出现了脱离国情盲目上项目的情
况，对此应予关注和引导。

    企业组织结构的调整也是当务之急。在生产过剩、竞
争加剧、企业分化的背景下，国有和非国有企业都面临着
结构调整问题。调整的基本方向是改变过度重复建设、低
效率竞争的状况，逐步建立起更具合理性的专业化分工体
系。调整应在政府指导下，更多地依靠市场力量进行。对
具有竞争实力和良好发展前景的优势企业，应增加其优先
上市机会，鼓励其利用自己的技术、管理、市场营销、融
资渠道、品牌等方面的优势，开展收购、兼并及其他形式
的资产重组。重组既包括扩张，也包括“分立”或“减肥”，
目的是通过资源的重新组合和利用，提高企业效率，而
不是简单地把规模“做大”。要认真总结东亚国家和我国
一些企业盲目扩张陷入困境的经验教训，鼓励企业正确处
理主营业务发展与多元化经营之间的关系，着力培育自己
的核心竞争力，制定并实施科学的企业经营战略。

    在企业组织结构调整中，政府政策应将支持中小企业
发展作为重点。这不仅是因为中小企业在资金、技术、管
理、人才、社会关系等方面处于相对弱势，更重要是其对
就业、工业化、城市化等全局性问题的解决有重要意义。
目前我国中小企业存在的问题，主要不是数量多，而是与
大企业生产相同产品，专业化分工水平过低。这些企业的
出路在于调整企业经营方向，把企业发展的重点放在与大
企业的协作配套上，放到适合小规模经营、同时具有专业
化分工优势的产品和服务上，放到劳动密集、能够为消费
者提供便捷高效服务的第三产业上。在政策支持上，除了
融资问题外，可借鉴国际经验，开办一些由政府主办或受
到政府资助的、能对中小企业提供技术、管理、人才等专
业服务的机构。

    七、在加大防范金融风险力度的同时推进金融改革和
创新

    当前和以后相当长的时期，防范和化解金融风险都是
需要引起高度重视并采取切实措施加以解决的问题。考虑
到我国金融风险隐患形成有着特定的历史原因，涉及面宽，
以及信心和信息在金融风险形成中的特殊作用等因素，防
范和化解金融风险宜采取统筹考虑、分类处置、分解矛盾、
逐步推进、以改革和创新带动风险化解等办法。少数问
题严重、短期内可能引发金融恐慌的，可择机关闭机构，
并做好善后处理工作。有的可采取新旧两本账，不良资产
交由专门机构处置的办法。有的则可先行警告，限期改正。

    金融改革和创新与防范金融风险并不矛盾，而是互为
补充和促进的。发生金融风险的重要原因，是缺少真正负
责任的风险承担者，缺少分散和转移风险的金融工具，这
些问题必须通过金融改革和创新才能解决。资金放出去收
不回来是风险，拿到储蓄后不放出去，无法产生收益也是
风险。所以，加快金融改革和创新，改进金融服务，提高
金融业的经济效益，同样是当前的紧迫任务。今年应在支
持中小企业、高新技术企业、非国有企业融资和发展消费
信贷等方面采取切实有效措施。可考虑建立中小企业融资
担保基金，先试点，后完善，再推广。消费信贷是形成居
民住房、轿车等消费热点的重要因素，应在观念转变、金
融服务等方面有所促进，使其对刺激消费发挥作用。

    国务院发展研究中心课题组