公共卫生座谈会实录：总理与专家都说了些什么

http://www.sina.com.cn 2003年06月26日22:35 新华网

　　审视防治非典期间获得的经验教训；阐释经济与社会协调发展的思路；明晰政府的主要工作。

　　6月17日，温家宝总理在中南海主持召开“加强公共卫生建设，促进经济与社会协调发展”专家座谈会，听取胡鞍钢、尹力、薛澜、应松年、史培军、黄平、张成福等与会专家的意见，并作了重要讲话。

　　温家宝总理概括总结防治非典战役的阶段性成果。他说：一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿。关键是要善于总结经验和教训。经历了这次抗击非典的斗争，使我们进一步提高了对加强公共卫生建设重大意义的认识。只注重经济发展不注重公共卫生服务，反过来也会影响经济发展，不仅会造成暂时经济困难，而且还会产生深远影响。

　　温家宝在讲话中提出“三个始终坚持”。他说：“在全面建设小康社会，加快推进现代化建设的新阶段，要始终坚持经济社会协调发展，始终坚持城乡协调发展，始终坚持人与自然和谐相处和可持续发展，努力提高人民群众的物质文化生活水平和健康水平”。

　　温总理谈到政府主要工作时强调“四个更加重视”。他说：“各级政府要更加重视公共卫生建设，更加重视提高应对突发事件的能力，更加重视对社会的管理，更加重视经济社会的协调发展”。

　　温总理指出，在党中央、国务院领导下，经过全国人民的共同努力，防治非典工作取得显著成绩，疫情得到有效控制，防治工作逐步走上科学、法制、规范、有序的轨道。必须采取更加有力的措施，从体制上、制度上、法制上推进公共卫生建设。他提出了五个方面的工作：一要建立公共卫生突发事件应急机制，完善疾病信息网络体系、疾病预防控制体系、疾病应急救治体系。二要进一步完善应对公共卫生突发事件的法律法规。三要深化医疗卫生体制改革，特别要建立和完善农村新型合作医疗制度，加强农村医疗卫生设施建设。四要加强疾病诊断、治疗、防疫的科学研究。五要普及卫生科学知识，改变陈规陋习，开展爱国卫生运动和全民健身活动，提高人民健康水平。

　　改革和完善决策机制，大力推进决策的科学化民主化，是本届政府的突出特点。新修订的《国务院工作规则》中，突出了实行科学民主决策、坚持依法行政和加强民主监督问题，明确规定了国务院在做出重大决策前，要直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。充分发扬民主，广开言路，广纳善策，有利于集思广益，避免决策失误，增强决策科学性，也有利于形成广泛共识，使正确的决策能够顺利得到贯彻实施。

　　在这次座谈会上，7位专家围绕加强公共卫生建设，促进经济与社会协调发展的主题畅所欲言，一方面总结防治非典的经验与教训，另一方面对未来的发展提出了中肯的建议——

　　强调经济与社会协调发展

　　中科院、清华大学国情研究中心主任胡鞍钢：

　　发展是硬道理不简单地等同于GDP增长是硬道理。发展既包括经济发展，也包括社会发展；既包括当代人的发展，也包括后代人的持续发展；既包括少数地区、少数人口先富起来，也包括那些仍处于较低生活水平或处于贫困状况的人口享受社会发展成果；既包括缩小不同收入水平地区的经济发展差距，也包括缩小他们之间的社会发展差距。促进经济与社会协调发展标志着人类发展的进步性和持续性。

　　明确经济建设和社会进步并举的指导思想。经济发展是社会进步的基础，社会进步是经济发展的目的，经济发展和社会进步是人类社会发展的“两个轮子”，缺一不可，它们需要相互协调，相互配合，同步发展。一个轮子快一些，另一个轮子慢一些，既可能制约经济发展的步伐，也可能出现社会的不稳定。经济发展与社会发展的协调，并不是自动形成的，只有实施有效的政策，才能够使得经济发展促进社会发展，也使得社会发展进一步推动经济发展。这里，政府的政策具有决定性作用，应当有意识地促进它们之间的相互联系、相互推动和相互作用。

　　国家发展计划要突出社会发展事业的重要地位。目前，国民经济和社会发展计划中社会事业发展内容和措施明显少于经济发展的内容和措施，处于“从属”地位；有关公共政策和区域政策也主要集中在经济政策，涉及社会发展政策较少。因此，在今后的发展计划中应把社会发展放在与经济发展同等优先的位置上，应提出旨在缩小地区社会发展差距的公共政策。

　　实现全国人口基本公共服务均等化。中国人口多，地域辽阔，各地区发展不平衡是中国的基本国情特点。缩小地区社会发展差距，首先是缩小各地区人民享受基本公共服务水平的差距。所谓基本公共服务，是制定全国公共服务如教育、卫生、计划生育、环境保护、基础设施等最低标准，发展必须满足所有人口最低的、也是最基本的需求，促进大多数人实现小康与促进少数绝对贫困人口摆脱贫困是同等重要的发展目标。政府应增加对“社会软件”投资比重，减少对“硬件投资”比重，使两个投资“匹配”。“软件投资”是指促进经济长期持续发展和提高国际竞争力的R＆D(研究与开发)、教育、卫生、环保等，还包括公共机构和民主化。“硬件投资”是指对厂房、基础设施及设备的投资。从国际比较看，国内投资率是世界上水平最高的国家之一，但是对人的各种投资占GDP比重低于世界平均水平。中国硬件投资过硬，而软件投资过软，软件投资不足也是导致硬件投资效益不高的重要原因。中国应提高教育、卫生、计划生育、扶贫、环境保护等公共开支占财政支出的比重，可以通过大幅度控制改革行政开支，取消各类“暗补”或“明补”支出。调整各类公共服务支出结构，提高政府公共服务支出效率，扩大人口受益面。

　　经过SARS事件之后我们应当形成共识：只有经济增长、无社会发展或者只有收入增长、无增进健康是“跛脚”的发展观，社会发展应当成为发展的中心目标和重中之重。这包括为人民创造就业岗位，为公民提供社会保障，为人们提供基础教育、终身学习、灵活学习的机会，为人们提供公共卫生和医疗健康服务，为人民提供更好的生态环境。

　　公共卫生体系面临严峻挑战

　　卫生部办公厅副主任尹力：

　　我国现行卫生体制是20世纪50年代建立在计划经济基础上的，针对传统传染病十分有效。1988年上海甲肝流行，很快确定病源并切断传播途径，依靠流行病学诊断和有效的临床治疗，迅速控制了局面，没有发生全国大流行。1998年我国部分地区发生特大洪水，党中央和国务院高度重视抗洪过程中的防疫工作，使得历史上每次洪灾都必然发生的疾病流行没有发生。

　　但是，自70年代开始，我国疾病结构已向第二种疾病流行模式转变；80年代以来，我国医疗费用迅猛上涨，人民群众对医疗服务不满意，已说明我国现行卫生体制已难以应对慢性非传染性疾病的形势；90年代后，以艾滋病流行为标志。这次非典事件再次表明，现行卫生体制存在严重弊病，已不适应当前的形势。当前，应以加强公共卫生为重点，高度重视农村卫生，进一步加快我国卫生体制改革。

　　我国公共卫生体系面对十分严峻的挑战。从全球看，当前疾病流行模式有三种：一是营养不良和传统的传染病，患病人群与较差的经济状况直接相关；二是慢性非传染性疾病，患病多是经济发展后，与不良的个人生活行为和生活方式有关；三是新型传染病(AIDS和SARS等)，与环境危害和创伤等混杂一起，多发生在经济发达的都市并易形成全球传播。我国人口众多，地域辽阔，各地区之间经济社会发展不平衡，三种疾病流行模式存在于不同地区甚至同一个地区，卫生服务需要量大且差异明显。可以说，当前我国疾病流行模式是世界疾病流行模式的缩影。

　　卫生管理体制改革无法回避。从国际经验看，健全、高效、低成本的卫生体制的特点，一是具有着眼于个体的医疗系统，二是具有着眼于群体的公共卫生系统，三是具有卫生筹资系统，四是具有着眼于与健康相关产品的执法监督系统，五是具有着眼于医学技术进步的生命科研系统。这些系统都围绕着保护和增进国民健康为目的，相互依存、配合和支持，缺一不可。任何一个系统出现问题，都会影响整个卫生工作，影响国民健康。政府的职责主要是管理好卫生工作，直接做好公共卫生和执法监督，部分参与医疗、筹资和科研活动。

　　我国卫生工作中政府职能存在严重的错位、越位和缺位。一方面，各级政府举办了大量医疗机构，投入了很多资金，而医疗机构由于缺乏竞争，效率低下，人民群众不满意；另一方面，对于疾病预防控制和执法监管投入较少，无力应对一些突发公共卫生事件。同时，完整的卫生体制处于卫生、劳保、计生、教育、质检和药监等部门分割状态，政出多门、相互掣肘，难以形成持久的合力。

　　政府和市场要各司其职

　　清华大学公共管理学院副院长薛澜：

　　在集科研教育、疾病预防与控制、突发公共卫生事件应对、医疗服务和医疗保障为一体的综合性公共卫生体系中，政府和市场应当如何“各司其职”呢？

　　首先，要加大政府对公共卫生科研、教育的投入，在政府支持及引导下建立跨学科、跨部门的科技创新平台，为公共卫生系统提供有力支撑。公共卫生领域的科研能力、教育水平的提升对整个公共卫生系统的建设具有根本性的影响，我国在这一领域的投入是极其微小的。另外，在国家支持及引导下建立跨学科、跨部门的科技创新平台，考虑将公共卫生科研体系纳入国家创新体系以发挥集成优势，全面提升公共卫生领域的科研-教育-危机应对-医疗服务的能力。

　　其次，政府应当在疾病预防与控制、突发公共卫生事件应对机制建设中发挥主导作用。相对于医疗服务来说，疾病预防和控制服务更具有公共物品的特性，政府的缺位、市场化和“营利性”的政策导向对于中国防疫系统的破坏非常大。国家投入不足，不能维持防疫系统的正常运作，导致中国整个疾病预防体系、特别是农村的疾病预防体系逐渐崩溃；由于现行政策实质上是鼓励医疗创收，加之防疫比治疗的收入低，造成一些医疗管理部门和一些医疗单位轻预防重医疗。

　　在医疗服务领域可逐步引入并强化市场机制，弱化政府直接管理职能，减少对这一领域的财政投入和补助；同时政府应当在加强监管、引导市场、推动医疗机构改革，保障医疗卫生服务市场公正有效运转等方面有所作为。

　　医疗服务很大程度上属于私人物品，其收益归私人所有，且具有排他性和竞争性。因此，在医疗服务领域，市场可以在一定程度上有效发挥资源配置的作用。为了提高效率、改善服务、减少浪费、促进发展，必须充分引入市场机制，收缩国有医疗服务机构的分布战线，弱化政府直接管理、补贴职能，将公共支出集中到真正体现公益性的方面，如公共卫生科研和教育、疾病预防和控制，突发公共卫生事件应对体系以及基础性大众卫生服务等。

　　2000年《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》明确指出我国将建立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为非营利性和营利性两类。目前我国绝大部分医院为公有制机构，其主体属于非营利性组织。但是私立医院、股份制医院、中外合资医院等以营利为目的医院事实上已经出现。至此，应该积极推进医疗服务领域正式引入市场机制。政府根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定并实施不同的财税、价格政策。截至2002年，中国现有医院17844家，其中非营利性医院占90%营利性医院占10%，非营利性医院发展不够充分。

　　在城镇医疗体系方面，政府应当引导建立一个以医疗服务的供给和消费为核心的医疗服务市场，鼓励营利性医疗服务产业的市场化发展，逐步加大营利性医疗服务机构的比重；同时加强监管、严格营利性医疗机构的进入和退出机制。在农村应当通过政府新的投入，因地制宜，建立适应市场机制条件的新型农村合作医疗体系。

　　要加快非营利性医疗机构的改革，在确保基本卫生服务的基础上，逐步将市场机制纳入非营利性医疗机构内部，进行国有医疗卫生资源的战略调整和医疗卫生机构的制度创新，医疗卫生行政部门应按照市场经济的要求转变职能、转变身份，从“办医院”转向“管行业”。

　　在医疗保障领域，政府必须在基本医疗保障、尤其是农村医疗保障体系建设中有所作为，同时在基本医疗保障以外可以鼓励适当的市场化运作，引入民间资本和外国资本，开放医疗商业保险市场。

　　政府应承担完善城镇基本医疗保障体系、建立新型农村合作医疗保险制度的责任，并逐渐实现城乡统筹医疗保障制度。在财政投入上，城镇基本医疗保险账户由个人和单位共同缴费组成，实现年度平衡，仅在年度出现重大缺口时财政给予补贴；对于农村合作医疗保险制度，公共财政应当成为该账户中的一个重要投入部分，预先投入启动资金，同时加强监管。与此同时，在农村居民短时间内还不能被健康保险覆盖的情况下，政府必须采取有力措施控制医疗服务价格和药品价格，规范农村医疗服务市场。

　　法制先行依法行政

　　国家行政学院法学教授应松年：

　　经济与社会的协调发展，法制要先行，必须严格依法行政。

　　尽快制定信息公开的法律制度。这次防治非典中使人称道的是信息公开。非典发生初期，由于信息传输手段不健全，缺乏信息搜集、整合等具体法律规定，致使一时疫情不明，既影响政府正确决策，又难以使信息公开。经迅速采取措施后人心安定。事实证明，信息公开在战胜非典中起到了“统一认识、统一力量”的作用。当前，我们不仅需要经济信息公开系统，同时也必须建立相应的社会信息公开系统，而建立信息公开系统的最重要措施之一，是尽快制定信息公开的法律制度。

　　需要制定统一的紧急状态法。在公共卫生领域，有时将采取如隔离等强制措施，影响人身自由，按我国的法治原则，要有法律授权才能实施。我们有传染病防治法，政府可按授权采取适当措施，但还可能有其他突发事件，因此，需要制定统一的紧急状态法。

　　法律的废、改、立须及时跟进。传染病防治法制定于1989年，有些内容需要拓展，有些还需要进一步具体化。国务院及时制定了《突发公共卫生事件应急条例》，使防治传染病的法律体系更为完善，无疑，这是抗击非典的必要措施，也是依法行政的基础。随着时代的发展，法律的废、改、立必须及时进行，在任何领域都应如此。我们在加入世贸组织期间，抓紧制定和修改了一批相关法律、法规，适应和促进了经济的发展，其他社会方面的法律制度，也有许多亟待修改和完善。

　　建立对执法人员追究法律责任的法律体系。有了法律，就必须严格执行，对一切违法者严格追究责任。此次抗击非典很重要的一条经验就是对所有执法人员的严格要求，这在其他所有执法领域中都是适用的，事关法律法规能否落实。与此同时，还需要建立一套对执法人员追究法律责任的法律体系，处理公正，使人心服，才能收到良好的效果。抗击非典中的这些依法行政的经验，是我们在促进经济和社会协调发展中都应该十分重视的宝贵财富。

　　新国家安全体系的建设

　　北京师范大学副校长史培军：

　　国家安全建设对促进可持续发展有重要的保障作用。在国家安全建设中，减轻各种自然灾害、预防突发性公共卫生事件、防御各种生产事故等方面都需要建立完善的管理体系、与经济水平相适应的设施体系，以及应急处置体系。

　　突发公共卫生事件与生物恐怖。SARS对我们是一次防生物恐怖的实战演习。生物恐怖的表现形式有两种：一是疾病自然流行所致的生物恐怖。鼠疫、霍乱、天花、黑死病等都是给人类社会造成极大危害的生物恐怖。仅从1994年以来，世界上至少出现了30种新病毒，包括埃博拉病毒、安第斯病毒等等。二是有预谋主动袭击造成的生物恐怖。近年来，人为投放各种毒气、病菌、散布带菌昆虫、污染水源和食品等危害社会公众的生物恐怖事件时有发生。据不完全统计，从1960年到2000年，全世界已发生过的有据可查的生物恐怖袭击有120多起。生物恐怖具有突发性、易行性、散发性、隐蔽性等特点。从有预谋的主动袭击方面看，发生生物恐怖的因素始终存在，生物恐怖甚至有可能成为一种新的世界战争模式。因此，我们很难准确地知道，生物恐怖事件在什么时候、什么地方发生。能够做到的，就是在灾害发生之前，建立健全快速应急反应能力体系，将损失降到最低。

　　建立健全国家统一的处置突发事件指挥系统和应急机制。从管理体制看，目前处理各种突发事件涉及12个部委及国务院设立机构，条块分割，各自为战，缺乏统一、有效的管理，形不成合力。建议成立国家安全委员会(或领导小组)，将中央、地方、军队等各方面资源有机整合，对可能出现的重大公共突发事件(包括发生重大公共卫生或生物恐怖事件、特大自然灾害、特大生产事故等)进行分类，针对事件的不同性质、发生范围和严重情况，设立不同的警戒级别，并依法制定有关预案，以便能在第一时间做到中央及时决策，政府统一指挥，上下配合联动。

　　加快人才培养，尽快建立全国性的、规范的应对突发公共卫生事件或反生物恐怖知识培训与资质制度。在军队所属的四所军医大学及若干有条件的综合大学医学院，设立预防和处置生物恐怖事件的专业，培养高层次的专门人才，并建立相应的实习与示范基地；其他医学院校(包括护理院校和相关专业)均要开设预防应对公共卫生或生物恐怖事件基本知识的课程；在基础教育的有关课程中，也应增加防御公共卫生或生物恐怖事件的知识。由军队牵头，制订全国预防生物恐怖袭击的技术标准和行为规范，并承担具体培训和指导任务。逐步建立应对公共卫生事件或反生物恐怖的资质评审制度，加快形成一支具有资质的专业队伍，国家也应建立应急管理资质队伍机制。

　　创建新型农村医疗体制

　　中国社会科学院社会学研究所副所长黄平：

　　改革开放20多年，主要解决了广大农村地区的温饱问题，但还有很多农村地区的基础教育、基本医疗，特别是防疫和保健问题还没有得到根本解决。

　　首先，基础教育、公共卫生，尤其是防疫和基本的医疗、妇幼保健、社会治安、治水等都是政府要提供的服务和担负的管理的重要内容，属于政府的责任，而不能简单甩给市场。

　　其次，要搞全民爱国卫生运动，要以预防为主，尤其对农村地区的广大居民。过去用很低的成本在全国范围消灭鼠疫、天花、霍乱，基本控制了结核、血吸虫、麻风、肝炎等。对农村的传染病、常见病、多发病的预防，不能仅靠专家和尖端科学，还是要中西结合、土洋结合、专家和群众结合。

　　第三，建立新型的农村合作医疗防疫制度，既要适应大量人口流动和市场经济的特色，又不能过于市场化、商业化。比如，通过对富有群体加大税收力度、转移支付等来解决资金问题，通过合作医疗解决农村的妇幼保健、传染病防疫和基本医疗问题，通过社会动员、奖励医疗人员等办法解决农村缺医少药问题。

　　第四，建立包括农村地区的低成本、高效率的卫生防疫网络和应急体系，而不是仅仅在大城市建几个高规格的防疫中心。全国卫生防疫网络应该是动态的，不只是针对SARS的防治，也能针对痢疾、肝炎、结核、艾滋病、血吸虫等传染病的防治，以及在没有疫情时，对常见病、多发病的控制。

　　在目前城乡分割的体制条件下，如何从城乡一体化的思路通盘考虑，建立起动态的、社会化的防疫—医疗网络，从而打破单位壁垒和城乡分割，逐步把中国社会的防疫、基本医疗、基础教育、社会福利与社会保障等等从整体上加以解决，这是今后在制度创新和政策框架方面特别要注意的问题。

　　危机管理的建设与能力发展

　　中国人民大学公共管理学院副院长张成福：

　　任何社会都不可避免会遭受到各种各样的灾难和危机，现在世界各国，没有一个国家是完全安全的。但是，危机固然具有突发性，但是危机也是可以预防的；危机固然有不确定性，但是危机的不确定性是可以降低的；有些危机是无法避免的，但是人们可以减缓危机的强度，缩小和控制危机的范围；危机固然会造成危害和损失，但是危机管理可以把危机造成的损失尽可能的减少到最低限度；危机固然会产生风险，但是，危机也是机会，是改善、创新和发展的机会。因此，对于一个社会和政府而言，面对各种危机，最重要的战略选择在于建立一套比较完善的公共危机管理的机制，并在此基础上发展和增强政府以及整个社会的危机管理的能力。

　　整合危机管理于社会、经济的可持续发展之中。一切危机和灾难都是人为的，许多灾难和危机是人类不理智、不合理的生产和发展方式、生活方式和行为方式的结果。因此，危机管理的一个重要的政策选择在于把危机管理与经济和社会的可持续发展紧密地结合起来；在社会和经济的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和危机的因素。

　　制定预防各种灾难和危机的战略、政策和规划。国际经验表明，为了有效预防、准备和回应各种危机，制定切实可行的危机管理战略、政策和规划是必要的。它有助于明确危机管理的目标、指导社会危机管理的行动、统一调配危机管理的资源、强化危机管理的能力。

　　完善危机管理的组织体系，发展危机管理的网络和伙伴关系。为了强化政府管理危机的能力，有必要建立统一领导、分工协作的组织体制。除了政府之外，市场组织、非营利组织都在危机管理的过程中发挥重要的作用，把危机管理的网络扩展到整个社会。在全球化的时代，加强与国际组织的合作也是十分重要的。

　　把危机风险的管理整合到政府和社会的日常管理中。当代危机管理的一个重要趋势是，从灾难和危机的回应转为危机的风险管理。它包括了风险的确认、风险的分析、风险的评估、风险的监控等一系列活动。实行危机风险管理的目的在于预防危机。因此，政府应该在日常的政策管理、项目管理、资源管理中，全面实行危机风险的管理。

　　建立和发展危机管理的资源保障体系。政府有必要把危机管理的资金纳入政府的预算之中；政府有必要建立应对各种灾难和危机的专项基金；通过社会保险等方式扩大资源的供给。政府应完善战略性资源的储备，编制资源目录。国家和社会应该加强人力资源的发展和训练，为危机管理提供充分的人力资源。□了望新闻周刊记者赵忆宁

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