学者新论：商务部相关立法尚需完善

http://www.sina.com.cn 2003年05月05日01:25 人民网

　　在十届人大一次会议上，批准组建了商务部。中国大陆长达50多年的内外贸管理体制分割的局面被彻底打破。

　　回顾中国大陆流通管理体制的演变历史，令人感慨万千。从不重视商品流通的作用，到为适应计划经济的需要不断地设立主管流通的管理机构；从内外贸统一管理，到内外贸彻底分离；从设立内贸部，到改组为内贸局，在商品流通流域，中国的行政管理体制经过了太多的变化。

　　1949年11月，当时成立的国家最高行政机构政务院下设贸易部，统管全国的内外贸工作。在对内业务管理方面，它不仅管理国营商业，而且还管理私营商业和合作社。1950年7月中华全国合作社联合总社成立，主管全国的供销、消费、信用和手工业合作社。贸易部职能的切分工作正式开始。1952年8月，中央人民政府撤销了贸易部，组建了商业部和对外贸易部，内外贸正式分家。与此同时，中央将商业部下属的粮食公司和财政部下属的粮食管理局合并，组建了粮食部。这样，在1952年，不仅进行了区域分割，而且按照经营商品的种类进行了流通管理体制的划分。

　　第一个五年计划期间，国内的流通管理体制进行了频繁地变动。1954年7月，中华全国合作社联合总社改名为中华全国供销合作总社。1955年9月成立了农产品采购部，但1956年12月又宣布撤销。1956年5月成立了水产部，1956年12月成立了城市服务部。在国营商业管理体制按照经营的环节一步步细分的同时，国营商业与供销合作社之间也进行了业务分工。1953年确定农产品由供销社经营，其他商品由国营商业经营；1954年按照区域进行了分工，供销社在农村经营；1955年按照商品和地区进行了彻底地分工，农村的商品供应一般由供销社负责，而城市的工业品和日用消费品则一般由国营商业机构负责。

　　1958年城市服务部与全国供销合作总社合并，成立了第二商业部。但1958年的7月原商业部与第二商业部又合并在了一起。合并后的商业部实行完全的政企合一，原来各部下设的专业公司全部被撤销。1962年7月，商业部与供销合作总社又一次分离。

　　1970年，国家机构大精简，商业部、粮食部、全国供销合作总社以及建国初期成立的工商行政管理局合并为新的商业部。1975年又将供销合作总社单列。1978年和1979年，国家工商行政管理局和商业部又恢复成立。1982年，供销合作总社、粮食部与商业部合并，组建统一的商业部。

　　国内流通体制改革大面积推开以后，为了加强对物资流通的管理，国务院又设立了物资部。直到上世纪九十年代，统一的内贸部才宣告恢复成立。但为了实现朱镕基同志要求的国务院人员精简一半的目标，内贸部旋即被并入到有“小国务院”之称的国家经贸委，成为其下属的一个专业局，后来，内贸局连同其他专业局一并被撤销，有关的职能由国家经贸委行使。

　　纵观20世纪中国流通管理体制的改革历程，有三个非常突出的特点：一是人治色彩极其浓厚，因人设部的现象经常发生。特别是在中共十一届三中全会以后，为了安排一些被打倒的干部，许多不该恢复的机构相继恢复，为了适应流通管理体制改革的需要，这些机构又相继被撤销。与美国联邦政府机构设立的严肃性相比，我国流通管理机构的更迭基本上没有法律上的依据。在相当长的时间内，中共中央和国务院以联合发文的方式决定一个部委的命运。第二，流通管理体制的变迁充分体现了渐进式的改革特点，反映了计划经济向市场经济过渡的最基本特征。从计划经济时代越分越细的专业部，到最后形成统一的国内贸易部，中国大陆对商品流通的管理体制有了越来越准确的认识。本次改革，第一次实现了内外贸管理体制的统一，打破了内外流通管理两张皮的格局。第三，国务院历次流通管理体制改革都是“只动面子，不动里子”，国务院的流通管理部门机构在变，但管理的职能和理念并没有发生根本变化。任何一个国务院的流通管理机构，都是不断地强化对国营商业的管理，而很少为商业企业的发展提供服务。国务院设立的管理部门越多，流通管理越混乱，国营商业企业的业务越不好开展。更致命的是，在流通管理体制改革方面，中央和地方上下不一致，因此许多应该由流通部门监管的事项无法落实。以2000年机构改革为例，除了北京、上海、天津、重庆和辽宁等地方保留贸易厅外，山西、河北、福建、江苏、河南、西藏、广东、青海、内蒙古、黑龙江、浙江、安徽、陕西、广西、云南、海南内贸管理职能直接并入了经贸委；江西、新疆、吉林、湖北、湖南、宁夏成立了单独的行业办公室或国内贸易办公室；真正实现内外贸合并的只有甘肃和贵州。流通管理机构的分分合合导致中国国内的商品流通实际上处于无序的状态。

　　新组建的商务部最大的特点是实现了内外贸的统一。根据国务院的方案，商务部将成为主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门。其主要职责是：制定市场运行的法规政策，监测分析市场运行和商品供求状况，组织开展国际经济合作，负责组织协调反倾销、反补贴的有关事宜和组织产业损害调查等。

　　但是，国务院此次商品流通管理机构改组仍带有明显的阶段性特点。具体表现在：第一，市场准入与运行监管仍然分离。目前，负责市场准入管理的是直属于国务院的国家工商行政管理总局。依照宪法，这个正部级的单位的设立和人事任免不属于全国人大审议和批准的范围。但是，在现实生活中，对流通领域的管理，国家工商行政管理总局的影响要远远大于商务部，因为它拥有吊销营业执照的行政处罚权。在现有体制下，商务部主管市场运行，但除了原外经贸部依据《对外贸易法》拥有行政处罚权外，原内贸部的职能机构几乎没有行政处罚权。因此，在今后如果不尽快实现工商行政管理总局与商务部的实质性合并，商务部在监管国内市场时，仍然面临非常大的法律难题，以往国家工商行政管理总局与内贸部的执法矛盾必将继续存在，而且在新的管理体制下会表现得更为突出。笔者建议将国家工商行政管理总局从事市场登记、市场监管的职能并入新组建的商务部，以提高国家对市场流通监管的效率。

　　第二，在某些领域，仍然存在着部门归口管理的问题。例如，根据现行的体制，部分生产资料如煤炭、木材等仍有一些行业办公室进行管理。在生活资料流通管理方面，问题更加突出，如香烟、书籍及其他文化用品、水产品等仍实行行业归口管理。在这样的监管体制下，查处市场上的假冒产品仍然会出现多头执法的现象。对那些能够带来罚款、收费等实际收益的项目，不同的管理部门会竞相插手管理；而对那些缺乏管理利益的不法行为，各个管理部门仍会相互推诿。今后国务院可以考虑，在对各部委的管理职能进行整体调整的前提下，把凡是属于流通领域的监管事项，不管是商品管理还是服务管理通通并入商务部，由其进行内部协调，建立相应的管理机构。

　　早在2000年，笔者就建议组建主管全国内外贸的商务部。（见《中国商贸》2000年第9期第25页）笔者认为，流通体制改革应当实现五大观念的转变：一是传统商业观念的转变，将一切以营利性为目的的经营活动都视为商业，统一归口由商务部管理。二是树立大流通的观念，将国内流通与国外流通看作是统一的交换整体，由一个部门管理。三是改变行业管理的观念，将商人看作是最基本、最普遍的市场主体，以政企分开的观念对市场主体进行监管。四是改变部门管理的观念，将各类所有制的商业企业都看作是平等的商业竞争主体，统一由一个部门进行管理。五是树立依法管理的观念，将商事立法或商业立法重新纳入我国的立法规划。现在看来，笔者的观点仍有现实意义。

　　目前首要任务是，由国务院的职能部门对现行法律进行认真地梳理，确定法律上商务部的管辖范围。从根本上杜绝各流通管理部门相互打架的现象。现在，以《对外贸易法》为龙头，反补贴、反倾销以及产业损害调查等方面的行政法规和部门规章已经建立，但国内贸易管理的规定相对薄弱。在传统的民商法领域，多层次的传销、直销、连锁销售、特许经营、仓储销售、专卖店、大型商场以及商业网点的布局等方面的规定仍需加强。在经济法领域，对垄断行为的立法尚需加快，对1993年12月1日施行的《反不正当竞争法》仍需加紧修改。对广告、消费者权益的保护立法，除了依照新确立的流通管理体制进行修改以外，还需回答这些法律在现实生活中普遍引起争议的问题。

　　总之，商务部的组建不仅要符合宪法的要求，而且要让其内部的各职能部门都能做到有法可依。

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