我国《宪法》规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权利属于人民。而纵观过去的立法“流程”：法规草案多数由政府部门起草后报人大常委会审议通过。整个立法过程政府的参与随处可见，而公民的参与却很少。有些法规某种程度上成了“部门之法”，人民群众某种程度上成了立法的旁观者，但是所有这一切，都在悄然地改变着。

　　1999年10月27日中午。王府井外文书店的普通职工范青力，骑车从十里铺来到建国门桥南侧的北京市人大常委会门前。他看了看表，1点整。

　　铺上张随身装着的报纸，范青力坐在传达室门前的台阶上抽烟。一位警卫样子的工作人员走过来问：“是旁听人大常委会的吧，带身份证了吗？”范青力点了一下头。警卫指指传达室旁边的小门：“那你往门前站站，你是头一个儿。”范师傅掐了烟往前迈了两步。他没想到他这两步竟迈进了中国民主法制建设的一个新里程。

　　一个小时之后，范青力成了北京普通公民凭个人身份证旁听市人大常委会会议第一人。这次人大常委会审议的第一项内容是《北京市见义勇为人员保护和奖励条例(草案)》。范青力作为普通市民旁听完这项议程后，写下了对制定见义勇为条例的意见和建议。在范青力等18位普通公民首次旁听了市十一届人大第十四次常委会会议之后，到今天，已有665位公民旁听了26次市人大常委会会议，提出意见和建议440多条。

　　我国《宪法》明文规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权利属于人民。而纵观过去的立法“流程”：法规草案多数由政府部门起草后报人大常委会审议通过。整个立法过程政府的参与随处可见，而公民的参与却很少。有些法规某种程度上成了“部门之法”，人民群众某种程度上成了立法的旁观者。

　　改变这种历史，让范青力们“把自己想说的话到能说的地方说出来”，北京市第十一届人大常委会5年来为此进行了诸多探索和努力。

　　-人大代表中的立法“专业户”

　　　人大代表关注的问题往往

　　　正是老百姓期待解决的问题

　　近5年，由人大代表提出的立法议案有180件之多，10名以上代表联名提出的立法议案有174件。北京市人大常委会5年来制定和修订的63项法规中，有12项是由人大代表所提的立法议案和法规案作为立法源泉，最后形成了新法规。这是前所未有的。

　　第十一届人大二次会议期间，谢朝华等144位代表提出的关于制定《北京市政府采购条例》的立法议案，后面还附有十分完整的法规草案。这是北京立法史上首次由人大代表提出立法议案时还附有法规草案。此后，第三次人代会上有4件立法议案并附有法规草案提出，第四次人代会上，有10件立法议案并附有法规草案提出，第五次人代会上有8件法规案提出。从第十一届人大二次会议起，每年带个法规案上会的谢朝华代表，由此还得了个别称——人大代表中的立法“专业户”。

　　1月3日，记者电话采访了谢朝华代表。专业从事法律工作的谢代表告诉记者，近4年他带到市人代会上的四个法规案的内容和处理结果是：《北京市政府采购条例》后来形成了政府规章颁布实施；《北京市实施〈个人独资企业法〉条例》，被部分采纳合并到另一个相关法规中颁布实施；《北京市公务员条例》由于涉及国家统一立法安排，已转交全国人大。去年谢代表在市人代会上提出的法规案是《奥运监督监察条例》，这个法规案已转交国务院有关部门在立法选题和草案中参考。

　　谢代表说，人民当家作主的重要方面，是通过各种途径参与国家的立法活动，使法律真正反映人民的根本利益和长远利益。民主立法就是参与立法群体的多元化。政府可以提建议，人大代表可以提议案，专家学者、普通公民也可以把自己的立法意愿通过一定的渠道提交给人大立法机构。随着我国民主法制进程的加快，人民参与国家事务管理的权利会在参与立法中得到越来越多的体现。这种法律环境带来的最大好处是立法中以人为本的内容会多起来，法律从强调公民的义务走向关注公民的权利，从要求公民遵守变成公民愿意接受、自觉遵守，从而大大减少执法成本。

　　人大代表来自于广大人民群众之中，他们关注的问题往往也正是老百姓期待解决的问题。代表们提出的立法议案，绝大多数正是北京市民关注的热点。《北京市奖励和保护见义勇为人员条例》、《中关村科技园区条例》、《北京市政府采购条例》、《奥运监督监察条例》……一个个代表百姓心声、浸透代表心血的立法议案，构成了民主立法中成串的亮点。

　　-发放4000份问卷收回5438份

　　　四项和群众利益相关的新法规，在人大

　　　常委会审议过程中公开征集了市民意见

　　“我认为不准在窗外晾晒东西的规定不近人情，因为北京有很多楼房没有阳台，还有很多平房。”

　　“我提议对阳台晾晒物品是否可以区别对待？如对于临街的楼区不准许在外面晾晒衣物等，对小区里或胡同内小院里的，可以宽容一些。”

　　“众所周知信鸽是和平的象征，历次重大活动中都圆满地完成了政治任务。我反对禁止阳台养鸽……”

　　“在楼区阳台上养鸽子，肯定会影响周围人的生活和休息，所以在居住密集的居民楼内应该禁止养鸽子。”

　　……

　　这是记者看到的，2002年8月2日市人大常委会就《北京市市容环境卫生条例(草案)》征求北京市民意见时，记录下的一些市民热线电话和电子邮件的内容。后来统计，这次为期两周的法规草案征求市民意见活动共收到各类意见、建议4400多件。

　　法规草案征集组的工作人员，一天最多接了150个市民打来的发表意见的热线电话。

　　74岁的范伯成老人，亲自揭了街边的小广告，连同自己写的好几页纸的建议送到市人大常委会……

　　根据市民意见，《条例(草案)修改稿》把原禁止居民区阳台养鸽的条款改成了对居民区养鸽作适当限制，对阳台上晾晒衣物作了区别对待，对小广告加大了处罚力度。2002年9月8日，在北京市第十一届人大常委会第36次会议上，结合市民意见修改后的《北京市市容环境卫生条例》被一致通过。由于在立法条款如何制定时广泛征求了市民意见，使《条例》在后来的贯彻中，得到了市民的大力配合。

　　5年来，有四项关系人民群众切身利益的新法规，在人大常委会审议的同时在媒体上公布，公开征集市民意见，进行修改完善，其中包括《中关村科技园区条例》和《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》。这也是前所未有的。

　　1999年市政府根据人大代表的议案和政协委员的提案，提出了制定《北京市奖励和保护见义勇为人员条例》的立法计划，并由市精神文明办等部门起草了条例草案。1999年11月9日《北京日报》等新闻媒体同时刊登了《北京市奖励和保护见义勇为人员条例(草案)》征集意见稿，并刊登了征集市民意见公告。此后20天时间，市人大常委会办公厅和市政府办公厅的电话成了名副其实的热线，共接到市民来信来电900多条，发放的4000份调查问卷被市民争相复印，结果竟然收回来5438份，超出发放问卷1400多份。

　　收回的问卷超过发出的问卷，而且是老百姓自觉、自愿地填写、寄回，如果不是体民情、表民意、聚民智、得民心的举措，怎么可能如此呢？

　　-制约政府行为的条款写得多了

　　　《中关村科技园区条例》起草的过程，

　　　是一个向“小政府、大服务”靠拢的过程

　　把立法的权利真正交给人民，让普通公民的意愿在法律条文中得到体现，使每一部地方法规的出台能够实事求是地反映出立法内容的客观情况，更加贴近广大人民群众。这些都可以被总结为人民民主立法带来的变化。而民主立法带来的法治环境上更本质的变化还不是这些，而是百姓和政府在法律面前有了平等的权利。

　　“第五章政府行为规范：行政机关及其工作人员应当依法行政，行政行为应当符合法定职权和法定程序，维护中关村科技园区市场主体的合法权益。行政机关实行执法责任制和过错追究制；

　　　本市实行中关村科技园区重大决策听证制度。有关中关村科技园区改革、建设和发展的重大决策事项，涉及中关村科技园区市场主体利益的，决策机关应当举行听证。本市制定的规章和其他规范性文件，涉及有关中关村科技园区市场主体的行政审批、发证、收费、行政处罚、强制措施等事项的，制定机关应当举行听证；

　　中关村科技园区行政性事业性收费的项目、范围、标准和手续，应当符合法律、法规规定，并予以公开。对违反法律、法规规定的行政性事业性收费，被收费单位和人员有权拒绝缴纳；

　　中关村科技园区的企业和其他市场主体认为其合法权益受到行政行为侵害时，可以向中关村科技园区管理机构投诉。中关村科技园区管理机构对属于职权范围内的投诉事项，应当自接到投诉之日起10个工作日内进行处理。属于其他部门处理的，应当及时移送有关部门处理，并书面告知投诉人。有关部门应当自接到移送投诉之日起10个工作日内进行处理，并书面告知投诉人和移送机关。”

　　这是2001年1月1日起实施的《中关村科技园区条例》第五章中的部分内容。

　　2000年2月召开的北京市十一届人大三次会议上，沈梦培等79位人大代表提出了四项议案，强烈要求制定中关村科技园区条例。由于这个法规对首都经济的发展十分重要，市人大常委会决定将《中关村科技园区条例(草案)》公之于众，征集社会各界的意见建议。

　　2000年11月1日，《条例(草案)》在报纸上全文刊登。此次征集活动共接到建议意见56条。其间立法机关还召开了50多次座谈会，广泛听取各方面意见。以各种形式参加讨论的人士都提到《条例》中应该有规范政府行为的相关条款，为高科技企业发展创造良好的法治环境。2000年12月8日，根据各方意见修改后的《中关村科技园区条例》被市人大常委会顺利通过。该条例后被社会各界公认为立法质量超过以往，是可以和中关村科技园区地位相匹配的一部法规。

　　北京大学法学院的周旺生教授，是《中关村科技园区条例》起草小组副组长、专家组组长。他在接受记者采访时说，在一部法规中用完整一章八个条款的篇幅集中对政府行为进行规范，这在过去从中央到地方的法律法规中都是少有的。专家深度参与地方法规的起草工作,并在地方法规的起草中起主要作用，也是民主立法的一个新气象。

　　周教授说，《中关村科技园区条例》有30多个创新之处，其中创新力度最大的有《条例》总则中规定的：“组织和个人在中关村科技园区可以从事法律、法规和规章没有明文禁止的活动……”和《条例》第五章的“政府行为规范”。他说过去立法主要由政府部门起草送交人大审议通过，立法从民权慢慢演变成了一种职权。

　　所以过去出台的多数地方性法规都叫“xxx管理条例”，条例中都规定执法主体是政府哪些部门。用到老百姓身上的条款多数是这不能做，那不准做，涉及到政府部门的条款则多数是政府审批权、收费罚款权。立法的目的成了政府用法管老百姓。这实际上是一种人治大于法治的立法理念，这种立法理念不符合市场经济环境下提倡的“小政府、大服务”原则。所以《中关村科技园区条例》在起草过程中，放弃了执法主体是谁这样的条款，而是写进了一章对政府行为进行规范的条款。

　　据周教授介绍，《中关村科技园区条例》虽然在立法中创新的力度非常大，但是在包括市政府领导在内的社会各界讨论、审议时，基本上没有太大阻力就通过了。这说明目前已经有了一个宽松的民主立法环境，它从一个侧面反映了整个社会的政治文明和民主化进程。

　　-市民参与立法的渠道更宽

　　　今后立法将重点听取

　　　利害相关人的意见

　　党的十六大报告，把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，确定为全面建设小康社会的一个重要目标。据介绍：作为落实党的十六大精神的重要方面之一，今后北京市民参与立法的渠道将更加拓宽。主要有这样几个方面：一是北京市未来5年的立法规划要征求百姓意见，普通市民也可以向立法机构提立法“选题”。二是和市民生活密切相关的法规出台，立法机构会采取公开征集市民意见或召开听证会等方式，听取不同利益方的意见，特别是听取利害相关人的意见，并在法规审议中加以参考。

　　法律是公民行为的底线。这条底线定得高低、对谁起约束作用，过去普通公民很少有发言权。而现在老百姓的身影正越来越多地出现在参与立法的舞台上，这不正是我们国家民主政治进步的一个缩影吗？

　　-文/本报记者