“入世”引发的新一轮政府管理体制改革，并不局限于外贸领域，而且将波及到几乎所有的经济甚至社会、文化领域

　　上世纪90年代以来，每到“复关”、“入世”的关键时刻，国内都会响起此起彼伏的“狼来了”的惊呼声。这些声音，似乎都是企业发出的，或者是喊给企业听的——本来嘛，“复关”、“入世”冲击的就是企业，你不喊谁喊，不吓唬你吓唬谁？可到了今天，打开WTO大门后，仿佛突然发现，首当其冲的不是企业，而是政府！这种现象，正是转轨经济的本质特征在“入世”过程中的必然反应。

　　马宇，毕业于北京大学国际政治系，现为外经贸研究院高级研究员，外经贸部与经合组织(OECD)合作专家指导小组成员，联合国贸发会议(UNCTAD)《世界投资报告》中国区咨询专家，世界贸易组织(WTO)研究会常务理事，国内惟一一名外资研究领域国家级有突出贡献专家，国务院特殊津贴获得者。

　　主要作品有：《中国外商投资管理体制的改革》、《我国农业外商投资问题调查研究》、《吸收外商投资中的国内市场开放问题研究》、《国民经济增长与利用外资》、《关于中国汽车的另类思考》、《电信业的开放与发展》、《旅游业对外开放调查报告》、《服务贸易领域利用外资问题》、《加入WTO对我国农产品贸易的影响》等。

　　WTO是国际贸易的规则体系，其理论和实践基础都是市场经济的。而在其主要成员国，市场经济已经比较成熟，政府、企业都在各自适宜的位置上，执行WTO的有关规则已经不需要再对政府和企业重新定位。但我国却正在从计划经济向市场经济转轨，市场经济体制远未建立，政府与企业的关系、政府管理体制和管理方式等从根本上来说都难以适应市场经济的要求，所以，“入世”后首先面对的，是政府在市场经济中、在新的规则体系中重新定位的问题。

　　-新一轮政府管理体制改革？

　　政府职能如何定位、政府机构如何设置、如何进行经济管理，是一个国家或地区的内部事务，WTO作为一个国际经济组织，并不能决定成员方的经济管理体制。但是，WTO制定国际贸易规则的基本原则，是推进自由贸易，减少甚至禁止成员方政府对企业贸易行为的不当行政干预，尽量避免由此造成的国际贸易扭曲，促进企业的国际公平竞争，并据此制定了一系列明确、具体的规则和协议。这些规则、协议，对成员方政府的贸易及有关政策，确立了一个基本框架，对政府行为进行了严格约束。这种约束，必然直接影响到我国政府的管理体制。

　　改革开放以来，随着理论和实践的突破，为适应经济发展的要求，我国政府管理体制进行了多次改革，最近的也是规模最大的一次是1998年开始的政府机构改革，直到现在仍在进行中。即使如此，目前的政府管理体制仍然不能适应WTO的要求，必须进行较大幅度、甚至是更为实质性的改革。

　　作为推进贸易自由化的最重要措施，WTO原则要求取消对贸易的数量限制。我国在“入世”谈判中已作了承诺，除极少数由于某种特殊原因(如国家安全、社会稳定、文化传统)需要国家控制数量的商品外，将在5年内取消对国际贸易的计划、配额、许可证管理。长期以来，我国一直以计划、许可证作为对外贸易的主要管理手段，虽然由于市场化改革的深化，计划、许可证管理范围逐步缩小，但目前仍有数百种计划管理商品，另外还有一部分所谓的登记管理商品，从国务院到省一级都有多个政府部门在从事这些商品的计划确定、指标下达和许可证发放。可以想见，随着我国“入世”承诺的履行，政府这方面的管理职能将快速弱化，直接或间接的政府管理机构也将逐步缩小、归并甚至取消。

　　在服务贸易领域，银行、保险、电信、商业、外贸、专项服务等的市场准入都将大幅度放宽，我国原来以控制市场准入(投资审批)为主的管理体制已难以适应新形势的要求。如为了推进自由贸易，WTO要求放开外贸经营权，我国政府已承诺3年之内变外贸审批制为登记制。如此，企业的外贸经营权将不再单独进行审批管理，而纳入一般的工商登记范畴，原来的审批职能将消失，原有机构设置也将调整。

　　此外，在税务、财政、工商、劳动、外汇、海关、商检等方面，我国有关政策措施、管理方式等也要按照WTO要求进行调整，如内外贸、内外资管理的“两张皮”现象将淡化甚至消失，这也会在今后的机构设置和职能地位中得到体现。

　　另一方面，“入世”后市场竞争和产业保护的需要，也为我国政府在规则允许范围内管理经济和规范市场秩序提供了新的空间。如根据WTO的公平竞争原则、对发展中国家的特殊安排、紧急保障措施等规定，成员方政府可以在国内产业受到进口商品的剧烈冲击并受到损害或损害威胁的情况下，或者进口影响到经济及社会稳定、国际收支平衡等情况下，可以采取紧急保障措施，提高关税或限制进口；对外国商品的倾销，政府可以对倾销幅度、损害程度进行调查，并采取惩罚性关税等措施。这部分的监督管理，在我国现行政府框架中，是非常薄弱的，“入世”后有必要加强，需要调整现在的政府机构，设置或设立新的机构。如可能成立直属国务院的贸易代表办公室，设立公平竞争局、反倾销调查局等。

　　值得强调的是，“入世”引发的新一轮政府管理体制改革，并不仅仅局限于对外经济贸易领域，而将延伸或波及到几乎所有的经济甚至社会、文化领域。如随着对外国商品、外国投资国民待遇的逐步实施，对内资企业的管理体制和管理方式也必然需要进行相应调整；对国际贸易的数量限制取消，而对国内贸易仍采取计划管理方式更不应该……这都要求进行更深层次的市场化管理体制改革。

　　-职能转变不能不变

　　改革开放以后，我们改革的重要内容就是政府管理职能的转变。不过在80年代前后，主要表现为放权让利，而1992年提出建立社会主义市场经济以后，已经明确政府职能转变的基本取向是政府管理经济要从以行政手段为主转向以市场手段为主、从直接管理为主转向间接调控为主。但是，由于计划经济积弊深重，人们的思想观念一时难以改变，计划管理手段难以舍弃，权利格局难以重新划分，导致政府职能转变步履维艰，陷于反复改革、改革反复的泥潭，甚至在某些方面、某些领域出现了微观管理和行政审批趋于强化的情况。而“入世”则为政府职能转变提供了强大的压力和动力，某种意义上可以说是不能不变。

　　第一，WTO的有关规定明确而且细致，对政府管理对外经济贸易的方式有严格约束。如前面提到的一般取消数量限制原则，实际上就是限制成员方政府采取行政审批的方式来管理国际贸易，但可以采取关税措施和某些非关税措施以及紧急保障措施等更符合市场经济公平竞争原则的手段；WTO禁止成员方政府采取直接补贴的方式促进出口，但也允许采取某些鼓励或扶持措施增强出口产品的竞争力；要求成员方政府奉行自由贸易政策，但也允许采取反倾销措施以规范市场秩序，维护公平竞争，保护国内产业和企业。这使我国不符合WTO规则要求的管理职能不得不弱化以至取消，而另一方面，那些符合WTO规则且吻合我国经济体制改革方向的管理职能却要增加或强化。

　　第二，WTO的规则与协议，实际上也为政府与企业的关系提供了某种规范，那就是尽可能地减少或避免政府对企业的直接干预，不管是鼓励(如补贴)还是限制(如专营)。我国政府已经承诺“入世”后要取消对出口商品的直接补贴，允许企业自主经营对外贸易，取消对外商投资企业的当地含量、出口比例和外汇平衡要求，逐步取消对企业进口的计划管理等，都是这方面的具体体现。而这实际上也就是对政府与企业关系的重新定位，即政府以市场经济手段来规范和调控市场，如不能对企业出口进行直接补贴，但可以通过为企业生产经营创造更好的环境和条件、对出口产品实行零税率等增强国际竞争力；不能直接禁止或限制进口，但可以利用关税、非关税措施来调节和规范进口。同时，把企业的天赋权利(如外贸经营权、产品销售权、设备原材料零部件采购权甚至相应的投资决策权)还给企业，让企业成为真正的市场活动主体。这样，我们长期强调但至今仍未解决的政企分开问题，将会有实质性推进。

　　第三，“入世”后贸易和投资市场准入的扩大，要求政府其他相关的管理权限和管理方式也要相应变化。如WTO作为一个规范国际贸易的国际组织，并没有对跨国投资有全面、严格的规则要求，而只是从“与贸易有关”或“服务贸易”的角度制定了一些规则，达成了一些协议，并且这些规定一般也不涉及政府对项目的审批管理。即使我们承诺的对外商投资实施国民待遇，也仅限于进入以后(即成立后的外商投资企业享受的税收、信贷、雇工、采购、销售等各种待遇“不低于”内资企业待遇)，而不是指市场准入(即并非中国人能做的外国人都能做)。但实际上，市场准入的扩大必然对我国政府的投资管理体制产生深远的直接或间接的影响，比如外商投资项目的立项、可行性研究报告和合同章程审批等，职能定位、管理内容和管理方式等都要有所调整。

　　第四，WTO所带来的制度传递效应，将促进更广范围内的政府职能转变。如劳动力作为最重要的生产要素之一，其自由流动并不在WTO的规范之内，各成员方也没有明确承诺。但是，劳动力自由流动是市场经济的基本要求，也是影响一个经济体国际竞争力的重要因素，在“入世”的大背景下，我国对劳动力的管理恐怕也不能不重新考虑。以往我们用户口、档案作为劳动力管理的最重要手段，弊端已经日益突出，不但限制了劳动力的自由流动，极大局限了经济发展最重要的动力——人的创造性的发挥，而且加大了劳动力成本，降低了生产效率，削弱了我国的国际竞争比较优势，既降低了我国出口商品的竞争力，又减弱了我国廉价生产要素对国际资本的吸引力。而加入WTO以后，市场竞争日趋激烈，劳动力管理的负面影响会愈加凸显，从而推动旧管理体制和管理方式的改革。再如，对外国商品和外国投资的市场化管理，也必然要求对国内商品和国内投资进行同样管理，这将会使市场经济的管理原则和管理方式扩展到所有的领域、所有的企业，以一种传导方式实现政府管理职能的转变。

　　-制度建设势在必行

　　即使最激进的自由贸易主义者，也不否认政府对经济的管理功能；老子先生的“无为而治”，也还是一种“治”国之道——所以关键在于“怎么治”。在WTO框架内，政府对经济的管理手段和管理方式需要相应变革，制度建设势在必行。

　　第一，法律法规既是政府管理经济的权力来源，又是最重要、最基本的手段，而这样的法律体系，要符合市场经济的基本原则和国际规则。虽然WTO规范的是贸易政策，但其基础是市场经济的，所以对贸易政策的规定将影响到更深层面。如根据WTO对外国商品、外国投资实行国民待遇的要求，我们必须取消现行的所有歧视政策；但另一方面，我们对国内的某些企业也存在歧视待遇，所以要真正实现公平竞争，必须同时取消对国内企业的歧视待遇。需要说明的是，自从“国民待遇”这个概念引入中国，国内的企业就呼吁要“国民”待遇，虽然有点不伦不类(国内企业不管待遇如何，都是“国民”待遇)，但也反映了我国存在的不同所有制企业待遇不平等的事实。这本属于国内的所有制问题，不是WTO管辖范围，但在建立新的法律体系的过程中，我们却无论如何不能视而不见，因为这是整个法律制度的基础。从这个意义上说，对于违背WTO规则的有关法律法规的修订或新的法律法规的制定，反而是更为简便易行的。

　　WTO的透明度要求，将使我国计划经济条件下通行的文件管理方式快速消亡。有关经济贸易政策的尽快、有效公布，“入世”前8年每年一次(此后两年一次)的贸易政策审议，WTO强有力的贸易争端解决机制，都对我国根据国际规则依法管理经济具有实实在在的压力和约束。

　　第二，产业政策是政府管理的有效手段。政府调控经济，很重要的手段是产业政策。自从我国提出建立社会主义市场经济和进行政府职能转变以来，产业政策在宏观经济管理中的作用越来越为人们所认识。但遗憾的是，在实践中，产业政策的制定过程、基本思路和政策措施，往往带有浓重的计划经济痕迹，如政府主导的思维方式、审批为主的管理手段、开放度不够等，其效用因而大打折扣，负面影响日益突出。因此，适应发展市场经济的需要，结合“入世”后的市场开放和政府管理体制改革，产业政策也要从根本上改变思路，制定开放的市场化产业政策。管理方式也应同时改革，对投资项目逐步变审批制为登记制，管理重心则从控制市场准入转为制定技术标准、规范市场竞争等。

　　第三，制度建设是政府的最重要职责。“入世”，是我们的战略选择。“流水不腐，户枢不蠹”，中国人早就明白，但并没有因此让我们拥有开放的心态、开放的文化、开放的经济以及开放的体制。中国人绝不缺乏创造力，中国人绝不缺乏竞争力，但封闭、僵化的体制却使我们的创造力弱化、竞争力降低。只有开放，才能改革旧体制，建立新体制；只有开放，才能打破垄断，创造竞争，为市场注入活力；只有开放，才能调整政府、企业、消费者的关系，确立市场经济的基本架构……中国经济发展的根本动力，来自于解除体制桎梏后中国企业和中国民众创造力的极大爆发。所以，制度建设，是我国改革开放长时期内最重要的任务，也是政府管理体制改革的基本要义。遗憾的是，随着改革的深化，抵触力量越来越强大，体制内改革动力急剧衰减，必须借助外部力量，所谓的“以开放促改革”就在于此。“入世”，正为我们提供了制度建设的极好契机。

　　“入世”，是我们的主动选择。市场开放，不是对于外国人的恩赐，更不是中国人的损失。市场不是“我们的”，封闭、垄断只能扼杀市场、破坏市场，而不能创造市场、培育市场。从静态市场份额的角度、从某些企业生死的角度探讨“得”与“失”，只能走入歧途。理论研究、国际经验和中国改革开放的实践，已经作了确凿无疑的说明。所谓“冲击”，只看到了“失”，而没有看到开放市场正是我们的“得”——我们获得了发展的机遇、可能和动力。

　　“入世”，没有绝对的利弊之分。冲击是弊么？僵化的体制、垄断的行业、积弊的企业，正需要强劲的冲击。电信、银行、保险、流通、汽车以及其他各个行业各种各样慢开放甚至不开放的理由，表面上冠冕堂皇，实际上多是维护既得利益的借口。发展是国家、消费者的最大利益所在，垄断、高保护恰恰堵死了发展之路，垄断行业、被保护的企业更是无时无刻不在损害着消费者和国家的利益。中国现在最需要的就是冲击，惟有冲击才能激浊扬清、去腐生肌。不破不立，破的是旧的封闭经济，立的是新的开放经济；无死则无生，死的是没有活力而又浪费宝贵国民资源的企业，生的是体现中国人创造力和竞争力的企业——这是中国人的哲学思想，也是市场经济铁的法则。

　　至于对现行体制的冲击，我们更只有欢呼和庆幸，而绝没有害怕的理由，因为这种冲击，正吻合我国经济管理体制改革的大方向，正是我们推进改革、加快发展所迫切需要的。

　　我们在“复关”、“入世”的路途上艰苦跋涉了15年，不就是为了创造一个更利于我国经济社会发展的市场和制度环境吗？文/马宇

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